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분류2

인·허가

제목

행정심판, 병원설립불허가처분 취소 사례

이 유 (2010-15)

1. 사건개요

가. 청 구 인 : ○○○ 외 1(김해시 동상동 719-6번지)
나. 피청구인 : ○○시장
다. 청구내용 :
청구인들은 ○○시 ○○동 ○○-4번지 외 4필지상(이하 “이 사건 신청지”라 함)의 건축물(지하 2층, 지상 6층)에 대해 용도변경(근린생활시설 → 의료시설)허가 신청을 하였으나,
2010. 1. 6. 피청구인으로부터 ①제2종일반주거지역으로서 ○○아파트 및 단독주택과 관광시설인 ○○○왕릉, ○○박물관, ○○원, ○○체험관, ○○동고분박물관 등이 분포해 있으며 ② 인근 봉황백조아파트 주민들로부터 병원이 입점 될 시 주민들의 주차문제, 아파트가격하락, ○○문화의 거리 앞 이미지손상 우려 등으로 병원건립을 반대한다는 집단민원이 제기되고 있고 ③현재 인구에 비해 많은 병원이 운영되고 있는 실정임에 따라 주차시설 등이 열악한 주택단지 인근의 병원 건립을 규제하고 지역주민들의 의견 및 주변여건환경 등 지역정서에 반함을 사유로 한 불허가처분을 받고 그 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 피청구인은 주차문제를 이 사건 불허가 처분의 주요한 근거로 삼고 있으나 주차문제는 과거에도 계속하여 있어 왔던 문제이다. 즉 위 건물이 수영장, 웨딩홀, 뷔페 등으로 사용되었을 때에도 주차문제는 있어 왔다. 이런 상황에서 위 건물을 병원으로 용도변경 한다고 하여 주차문제가 특별히 심각해진다는 것은 상식적으로 납득할 수 없으며, 만약 피청구인의 주장대로라면 청구인들이 위 건물을 어떤 용도로 사용해야만 하는지 의문이 아닐 수 없다. 그리고 청구인들은 주차문제를 해결하기 위해 위 건물이 기존에 가지고 있는 주차장부지에 더하여 청구인들은 최근 주차장 용도로 사용하기 위해 ○○시 ○○동 ○○-20번지 부지를 매입하였으며, 향후에도 인근 부지 확보 및 임대를 통해 주차문제를 다각적으로 해소할 예정이다.

나. 또한, 이 사건 주변 일대에 병원이 들어선다면 집값이 하락할 것이라는 민원은 근거가 없다고 할 것이다. ○○ ○○병원, ○○○병원, ○○○○병원, ○○대동병원 등 주위에는 고급아파트가 신축되어 있으며, 또한 큰 상권이 형성되어 있다. 그리고 여러 지방자치단체에서는 대학병원(예를 들면 ○○대학병원, ○○대 ○○○○병원)을 유치하기 위해 노력을 하고 있는 실정이다. 현대사회에 있어서 병원은 하나의 편의시설과 같은 역할을 하고 있으므로 병원이 가까우면 그만큼 지역 주민들이 혜택을 받게 되는 것이다. 따라서 병원 주변 일대의 집값이 상승할 여지가 충분하다고 할 것이므로 집값 하락을 이유로 하는 불허가 처분은 타당하지 않다고 할 것이다.

다. 현재 위 건물은 많이 노후화 되어 있으며 이러한 상황에서 위 건물을 리모델링 한다면 오히려 거리의 이미지가 상승할 것으로 판단된다. 위 건물은 철거를 하지 않는 한 그 위치에 존재할 수밖에 없는데, 이대로 방치한다면 흉물이 되어 오히려 거리의 이미지를 손상시키는 것이라고 할 것이다. 한편, 민원에 의하면 문화의 거리 근처에 병원이 생기는 것이 거리 이미지를 손상시키는 것처럼 주장하는데, ‘병원’이 ‘문화와 거리’에 대한 이미지를 손상시킨다면, 민원인들의 ‘아파트’ 역시 문화의 거리에 대한 이미지를 훼손시키고 있다고 할 것이다. 그리고 위 건물이 병원으로 사용되기를 원하는 사람들도 많다고 할 것이다.

라. 인구 49만 명이 거주하는 ○○시에 몇 개의 병원이 존재하는 것이 타당한가에 대한 정확한 조사는 현재까지 이루어진 바 없다. 또한 ○○시는 많은 발전을 통하여 지속적인 인구 증가가 예상되므로 더 이상 병원이 건립되어서는 안 된다는 주장은 너무나 성급한 판단이라고 할 것이다. 그리고 위 건물 주변 일대인 ○○동과 ○○동에는 종합병원이 존재하지 않아 인근 주민들이 의료서비스를 받는데 많은 불편을 겪고 있는 상황이므로 위 건물이 병원으로 이용된다면 이웃 주민들이 충실한 의료서비스를 받을 수 있는 좋은 기회가 될 수 있다. 이는 침체기에 있는 구시가지에 활력을 부여하는 역할도 할 수 있을 것이다.

마. 따라서 위와 같은 사실들을 비추어 볼 때 피청구인은 재량권을 남용 내지 일탈하여 청구인들에게 불허가 처분을 한 것이므로 위법하여 취소되어야 할 것이다. 청구인들은 새로운 건물을 신축하는 것이 아니라, 기존의 건물을 리모델링 하여 일부를 병원으로 사용하겠다는 것이다. 기존 건물은 이미 수영장, 웨딩홀, 뷔페 등으로 사용된 사실이 있는데, 이런 건물이 병원으로 이용된다고 하여 갑자기 심각한 주차난을 발생시키는 것도 아니고, 거리의 이미지를 떨어뜨리는 것도 아니라고 할 것이다. 그리고 청구인들은 이 사건 용도변경의 중단으로 인해 현재에도 막대한 경제적 손해를 입고 있는 실정이다. 이는 청구인들이 피청구인의 ‘문화재주변 건설공사에 따른 영향검토 결과 통보’를 신뢰하였기 때문이며 이러한 청구인들의 신뢰 역시 보호되어야 할 것이므로 피청구인의 불허가 처분에 대해 취소를 구한다.

바. 보충서면
피청구인은 주차난을 문제로 삼고 있으나, 이에 대해 청구인은 승용차 29대의 주차가 가능한 기계식 주차시설 및 자주식 직각주차대를 설치하는 공사를 진행 중에 있으며 또한 이 사건 건축물과 20m이내에 위치한 공터를 매수하여 부설주차장을 만들 계획에 있다. 그리고 이 사건 건축물의 주변에는 3개의 공영주차장(주차대수:256대)이 존재하며 비용부담은 청구인이 하는 것을 전제로 위 공영주차장에 고객들의 차량을 주차케 할 예정이므로 이 사건 신청지의 주변에 주차난이 심각해 질 우려는 없다 할 것이며 이 사건 건축물에서 도보로 약 3분 거리에 경전철(○○왕릉 - ○○터미널)이 들어설 계획에 있으므로 이러한 교통수단의 이용은 교통난 해결에 도움이 될 것이다. 따라서 피청구인이 주장하는 불허가 처분사유는 타당성이 없다고 할 것이며 이는 재량권을 남용내지 일탈한 경우에 해당하여 위법하므로 취소되어야 할 것이다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 청구인들은 예전부터 계속되어 온 주차문제를 사유로 청구인의 병원입점 신청을 불허가 처분 한 것은 납득할 수 없다고 주장하나, 이 건물의 기존 용도는 수영장, 웨딩홀, 뷔페이며 수영장은 기존회원과 취미로 하는 일부 회원이 이용하고 있으며, 또한 웨딩홀과 뷔페는 계절별 요인과 공휴일, 주말, 휴일에 이용객들이 한정되어 주차의 어려움이 일시적인 현상으로서 주민생활에 큰 불편함이 없었으나, 만일 병원이 개설될 경우 병원직원들의 주차는 물론이고 수시로 출입하는 환자수송차량, 방문차량 및 기타 환자차량 등 차량통행량 증가로 인하여 이 일대의 주차문제가 심각해짐은 너무나 뻔한 일이며 인근주민들로부터 민원도 끊이지 않을 것이다.

나. 또한 청구인은 병원이 가까우면 오히려 그만큼 지역 주민들이 혜택을 받게 될 것이지 병원입점으로 인한 집값 하락은 근거 없다고 주장하나, 신청지에 병원이 개설될 경우 인근 주민들에게 불쾌감을 유발시킬 수 있는 환경과 차량 진·출입으로 인한 주차공간 부족현상, 조용하고 쾌적한 주거생활의 침해는 물론이고 응급환자 수송차량 등으로 인한 인근 주민들의 교통사고 우려와 아파트 이미지 훼손 등 분명 개인생활 및 주거생활에 영향을 끼치고 집값하락에도 영향이 미친다고 사료된다.

다. 그리고 청구인들은 이 건물 주변 일대인 ○○동과 ○○동에는 종합병원이 존재하지 않으므로 이 건물이 병원으로 이용된다면 주민들이 의료서비스를 받을 수 있고 구시가지에 활력을 주는 역할을 할 것이라 주장하나 이 사건 신청지와 인접한 거리 310m에 위치한 ○○시 보건소와 차량으로 3~5분 거리에 위치한 종합병원인 ○○동 소재 ○○병원, ○○동 소재 ○○병원 및 ○○병원이 운영되고 있어 이 병원을 이용한다면 큰 불편함이 없을 것이며 허가신청지에 병원이 개설된다고 하더라도 침체기에 있는 구시가지에 활력을 부여하는 역할은 기대하기 어려우므로 이 사건에 대한 불허가 처분은 타당하다고 할 것이다.

라. 따라서 이 사건 처분은 정당한 처분으로 청구인이 이 사건 처분으로 입게 될 경제적 불이익에 비해 지역주민의 정서, 주거환경과 공익이 더욱 중대하다 할 것이며 이에 반하는 청구인의 주장은 이유가 없으므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다.

4. 관계법령

가.「건축법」제11조, 제19조
나.「건축법 시행령」제14조

5. 인정사실

가. 피청구인은 2009. 12. 1. 청구인의 용도변경 허가신청 건에 대해 ①심각한 주차문제와 ②아파트가격하락 우려 및 ③ ○○문화의 거리 앞에서 관광객들에게 미치는 좋지 않은 이미지 등의 복합적인 사유로 병원이 들어오는 것을 반대하는 ○○○○○아파트 입주민의 진정서를 접수한 사실이 있다.

나. 2010. 1. 6. 피청구인은 ①제2종일반주거지역으로서 백조아파트 및 단독주택과 관광시설인 ○○○왕릉, ○○박물관, ○○원, ○○체험관, ○○동고분박물관 등이 분포해 있으며 ② 인근 ○○○○아파트 주민들로부터 병원이 입점 될 시 주민들의 주차문제, 아파트가격하락, ○○문화의 거리 앞 이미지손상 우려 등으로 병원건립을 반대한다는 집단민원이 제기되고 있고 ③현재 인구에 비해 많은 병원이 운영되고 있는 실정임에 따라 주차시설 등이 열악한 주택단지 인근의 병원 건립을 규제하고 지역주민들의 의견 및 주변여건환경 등 지역정서에 반함을 사유로 불허가처분을 하였다.

다. 청구인은 승용차 29대의 주차가 가능한 기계식 주차시설 및 자주식 직각주차대를 설치하는 공사를 진행 중에 있으며 이 사건 신청지에서 반경 170m이내(도보시간 2분이내)에 3개의 공영주차장(주차대수:256대)이 위치하고 있다.

6. 판 단

가. 먼저, 청구인이 목적으로 하는 용도의 건축물이 이 사건 신청지에서 관계 법령상 용도지역 안에서의 건축물의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 해당하는지 여부에 대하여 살펴보면, 이 사건 건축물이 위치한 지역은 도시관리계획상 용도지역이 도시지역으로서「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제71조제1항제4호 [별표5] 제2호 라목의 규정에 의하면 제2종일반주거지역 안에서 병원시설(격리병원은 제외한다)은 가능한 것으로 분류되어 있으므로 위 법령상으로는 용도변경이 가능한 건축물에 해당한다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당여부에 대하여 살펴볼 때,「건축법」제19조 및 같은 법 시행령 제14조에 의하면 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 하며「건축법」제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다고 규정되어 있으며, 허가 대상으로는 「건축법」제19조제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우로 규정하고 있는바, 건축물의 용도변경은 건축물의 용도변경허가가 변경하고자 하는 용도의 건축기준에 적합한 이상 행정청으로서는 관계법령이 정하지 않은 다른 사유를 내세워 그 용도변경허가의 수리를 거부할 수 없다.

다. 피청구인의 실무종합심의회 의견서 및 건축허가조사 및 검사조서, 관련 건축법규 및 용도변경허가 신청 관련 서류 등을 종합해 볼 때, 이 사건 건축물의 용도변경은「건축법」제19조 및 같은 법 시행령 제14조에 의하면 현재 문화·집회시설 및 근린생활시설로 사용승인 된 시설의 일부(지상6층, 지하2층 연면적 4,612.72㎡ 중 3,074.99㎡)를 의료시설로 용도변경 신청한 사안으로 이는 용도변경 허가대상에 해당되며 달리 건축법 및 관련 법규상의 제한사유에는 저촉되지 않음을 확인할 수 있다.

라. 한편 피청구인은 이 사건 처분사유로 이 사건 신청지로부터 ○○아파트 및 단독주택과 관광시설이 분포해 있으며 인근 주민들로부터 주차문제, 아파트가격하락, ○○문화의 거리 앞 이미지손상 우려 등으로 병원건립을 반대한다는 집단민원이 제기되고 있고 주차시설 등이 열악한 주택단지 인근의 병원 건립을 규제하고 지역주민들의 의견 및 주변여건환경 등 지역정서에 반함을 불허가 사유로 제시하고 있으나, 건축물의 용도변경신청이 변경하고자 하는 용도의 건축기준에 적합한 이상 행정청으로서는 관계 법령이 정하지 않은 다른 사유를 내세워 그 용도변경신청의 수리를 거부할 수 없다(대법원 2006. 10. 26. 선고 2004두6006 판결 참조) 할 것이고, 병원입점으로 발생될 이 사건 신청지의 인근 주차문제의 우려에 대해서는 이 사건 건축물이 기존에 가지고 있는 주차장부지에 더하여 청구인이 이 사건 신청지에서 반경 170m이내(도보시간 2분이내)에 3개의 공영주차장(주차대수:256대)을 활용할 계획임을 감안할 때 교통영향평가에 대한 명확한 증빙자료가 없이 병원설립으로 인한 주차난을 문제 삼는 피청구인의 불허가처분 사유는 막연한 추측에 의한 처분으로서 재량권의 한계를 일탈·남용한 위법한 처분이라 할 것이다.

마. 따라서 피청구인이 이 사건 용도변경신청을 불허가 할 중대한 공익상의 이유 없이 관계 법령이 정하지 않은 다른 사유를 내세워 불허가 한 이 사건 처분은 위법하여 그 취소를 면하기 어렵다.

바. 결론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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등록자행정사

등록일2014-11-10

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