1. 사건개요
가. 청 구 인 : ○○○○공사 대표 ○○○(○○시 ○○구 ○○동 ○○번지)
나. 피청구인 : ○○군수
다. 청구내용 :
청구인은 2010. 4. 8. ○○군 ○○면 ○○리 산○○-1번지(임야,43,224㎡,보전산지-임업용)(이하 “이 사건 신청지”라 함) 상에 철탑건립을 위한 공사용 자재적치장을 건립하기 위하여 피청구인에게 산지전용 허가신청(신청면적640㎡, 전용기간:2010. 4. ~ 2012. 2.)을 하였으나,
2010. 6. 17. 피청구인으로부터 “「산지관리법」제18조에 의한 허가기준에는 저촉되지 않으나 주민대표(반대대책위원회)와의 협의가 이루어지지 않아 송전선로 작업장의 입지로 불가함”을 사유로 한 불허가처분을 받고 그 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 청구인은 전원개발촉진법 제5조제1항에 따라 산업자원부장관(현 지식경제부장관)에게 765kV ○○○-○○○송전선로(1, 2구간) 건설사업(이하 “이 사건 송전선로 사업”이라 함)을 위한 전원개발사업 실시계획승인신청을 하고 이를 득하였으며, 위 승인이 2007. 12. 6.자로 고시(산업자원부고시제2007-138호)되었다. 이 사업의 목적은 장기적인 전력수요증가에 대비하여 현재 건설 중인 ○○○원자력발전소의 발전전력을 전력계통에 병입하여 대전력 수송체계 및 ○○북부지역의 안정적인 전력공급을 위한 전력설비를 확충하고자 함에 있고 사업구역의 위치는 ○○시 ○○군, ○○시 ○○군, ○○○도 ○○시, ○○시, ○○군 일원으로서 162기의 철탑을 건립하고 선로길이는 90.535km(2회선)에 이른다.
나. 청구인은 2010. 4. 2. 피청구인에게 이 사건 송전선로 사업의 No157, 158호 철탑과 송전선의 설치를 위해 산지에 임시 작업도로·작업장, 삭도부지 등이 필요하여 토지소유자의 토지사용동의 또는 법원의 토지일시사용지위보전 가처분결정에 따른 사용권원을 확보하는 등의 절차를 구비한 후에 ○○군 ○○면 ○○리 소재 별지목록 부동산들에 대하여 산지전용허가를 신청하였다. 그러나 피청구인은 2010. 4. 29.자로 일부자료의 보완 및 지역주민들과의 원만한 협의를 사유로 보완을 명령하였고, 청구인은 피청구인의 명령에 따라 2010. 5. 27.자로 보완자료를 완벽히 제출하며 민원협의는 부락별로 추진되고 있음을 소명하며 피청구인의 명령에 대한 보완을 완료하였으나, 다시 같은 날(2010. 5. 27.)자로 일부자료의 보완과 주민대표들(반대대책위원회)와의 협의를 사유로 재보완을 명령하여 2010. 6. 8.자로 보완자료를 다시 제출하며 주민대표들과의 협의체를 구성하는 등 지속적으로 협의를 추진중에 있음을 소명하며 피청구인의 재보완명령에 대해서도 보완을 완료하였다.
다. 이 사건 산지전용허가의 필요성
위와 같이 청구인은 피청구인의 요구사항을 이행하였음에도 불구하고, 피청구인은 2010. 6. 17.자로 이 사건 산지전용허가신청불허가처분을 하였다. 피청구인은 이 사건 산지전용허가신청불허가처분의 이유로 ‘산지관리법 제18조(산지전용의 허가기준)에 의한 허가기준에는 저촉되지 않으나, 주민대표(반대대책위원회)와의 협의가 이루어지지 않아 송전선로 작업장의 입지로 불가하다’는 취지를 들고 있다. 그러나 청구인이 전원개발촉진법에 의한 공익사업인 이 사건 송전선로 건설사업을 시행함에 있어, 이 사건 송전선로 사업을 위해서는 부득이 임야에 송전철탑을 건설하여야 하고 그 송전철탑의 건설을 위해서는 임야에 공사기간동안 임시로 진입로를 개설하고 철탑건설을 위한 재료를 쌓아 놓을 수 있는 임시 적치장과 재료를 이동하는 삭도장이 필요하다. 따라서 청구인은 이 사건 송전선로 건설을 위한 임시의 진입로와 적치장의 개설을 위해 해당 임야 소유자로부터 토지사용동의를 받거나 법원의 토지일시사용지위보전 가처분결정에 따른 권원을 확보하여 산지관리법에 의한 소정의 절차에 따라 산지전용허가를 신청하게 된 것이다.
라. 이 사건 불허가처분의 위법성
1) 산지진용허가의 소정의 요건을 구비함
청구인은 이 사건 송전선로 건설공사를 위한 작업장. 진입도로 등을 위해 산지전용허가서, 사업계획서, 산지내역서, 복구계획서 등의 모든 필요한 서류를 첨부하여 그 산지전용허가를 신청하였는바, 당해 토지의 굴착, 자재운반로로 개설함에 있어 굴착 및 절․성토된 토사의 유출로 인하여 인근지역에 불편이나 피해가 없도록 최대한 계획을 세우고 그 실행을 위해 적절한 시공방법을 택하였고, 토지소유자로부터 토지사용에 대한 승낙과 원상복구에 대한 약속, 그 복구공사를 계획, 실행하고자 계획하고 있다. 위와 같이 청구인은 산지관리법 소정의 산지전용허가의 요건을 구비하여 이 사건 산지전용허가 신청을 하였다. 「산지관리법」제14조와 같은 법 시행령 제20조제1항 및 [별표4]에 비추어 볼 때, 청구인의 이 사건 산지전용허가신청은 그 산지전용허가의 세부기준에 부합하고, 다른 특별한 위법사유가 없으므로 피청구인은 청구인에게 이 사건 산지전용허가를 하여야 할 법적 의무를 부담한다고 할 것이다.
2) 처분사유의 정당성 여부에 대하여
가. 청 구 인 : ○○○○공사 대표 ○○○(○○시 ○○구 ○○동 ○○번지)
나. 피청구인 : ○○군수
다. 청구내용 :
청구인은 2010. 4. 8. ○○군 ○○면 ○○리 산○○-1번지(임야,43,224㎡,보전산지-임업용)(이하 “이 사건 신청지”라 함) 상에 철탑건립을 위한 공사용 자재적치장을 건립하기 위하여 피청구인에게 산지전용 허가신청(신청면적640㎡, 전용기간:2010. 4. ~ 2012. 2.)을 하였으나,
2010. 6. 17. 피청구인으로부터 “「산지관리법」제18조에 의한 허가기준에는 저촉되지 않으나 주민대표(반대대책위원회)와의 협의가 이루어지지 않아 송전선로 작업장의 입지로 불가함”을 사유로 한 불허가처분을 받고 그 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 청구인은 전원개발촉진법 제5조제1항에 따라 산업자원부장관(현 지식경제부장관)에게 765kV ○○○-○○○송전선로(1, 2구간) 건설사업(이하 “이 사건 송전선로 사업”이라 함)을 위한 전원개발사업 실시계획승인신청을 하고 이를 득하였으며, 위 승인이 2007. 12. 6.자로 고시(산업자원부고시제2007-138호)되었다. 이 사업의 목적은 장기적인 전력수요증가에 대비하여 현재 건설 중인 ○○○원자력발전소의 발전전력을 전력계통에 병입하여 대전력 수송체계 및 ○○북부지역의 안정적인 전력공급을 위한 전력설비를 확충하고자 함에 있고 사업구역의 위치는 ○○시 ○○군, ○○시 ○○군, ○○○도 ○○시, ○○시, ○○군 일원으로서 162기의 철탑을 건립하고 선로길이는 90.535km(2회선)에 이른다.
나. 청구인은 2010. 4. 2. 피청구인에게 이 사건 송전선로 사업의 No157, 158호 철탑과 송전선의 설치를 위해 산지에 임시 작업도로·작업장, 삭도부지 등이 필요하여 토지소유자의 토지사용동의 또는 법원의 토지일시사용지위보전 가처분결정에 따른 사용권원을 확보하는 등의 절차를 구비한 후에 ○○군 ○○면 ○○리 소재 별지목록 부동산들에 대하여 산지전용허가를 신청하였다. 그러나 피청구인은 2010. 4. 29.자로 일부자료의 보완 및 지역주민들과의 원만한 협의를 사유로 보완을 명령하였고, 청구인은 피청구인의 명령에 따라 2010. 5. 27.자로 보완자료를 완벽히 제출하며 민원협의는 부락별로 추진되고 있음을 소명하며 피청구인의 명령에 대한 보완을 완료하였으나, 다시 같은 날(2010. 5. 27.)자로 일부자료의 보완과 주민대표들(반대대책위원회)와의 협의를 사유로 재보완을 명령하여 2010. 6. 8.자로 보완자료를 다시 제출하며 주민대표들과의 협의체를 구성하는 등 지속적으로 협의를 추진중에 있음을 소명하며 피청구인의 재보완명령에 대해서도 보완을 완료하였다.
다. 이 사건 산지전용허가의 필요성
위와 같이 청구인은 피청구인의 요구사항을 이행하였음에도 불구하고, 피청구인은 2010. 6. 17.자로 이 사건 산지전용허가신청불허가처분을 하였다. 피청구인은 이 사건 산지전용허가신청불허가처분의 이유로 ‘산지관리법 제18조(산지전용의 허가기준)에 의한 허가기준에는 저촉되지 않으나, 주민대표(반대대책위원회)와의 협의가 이루어지지 않아 송전선로 작업장의 입지로 불가하다’는 취지를 들고 있다. 그러나 청구인이 전원개발촉진법에 의한 공익사업인 이 사건 송전선로 건설사업을 시행함에 있어, 이 사건 송전선로 사업을 위해서는 부득이 임야에 송전철탑을 건설하여야 하고 그 송전철탑의 건설을 위해서는 임야에 공사기간동안 임시로 진입로를 개설하고 철탑건설을 위한 재료를 쌓아 놓을 수 있는 임시 적치장과 재료를 이동하는 삭도장이 필요하다. 따라서 청구인은 이 사건 송전선로 건설을 위한 임시의 진입로와 적치장의 개설을 위해 해당 임야 소유자로부터 토지사용동의를 받거나 법원의 토지일시사용지위보전 가처분결정에 따른 권원을 확보하여 산지관리법에 의한 소정의 절차에 따라 산지전용허가를 신청하게 된 것이다.
라. 이 사건 불허가처분의 위법성
1) 산지진용허가의 소정의 요건을 구비함
청구인은 이 사건 송전선로 건설공사를 위한 작업장. 진입도로 등을 위해 산지전용허가서, 사업계획서, 산지내역서, 복구계획서 등의 모든 필요한 서류를 첨부하여 그 산지전용허가를 신청하였는바, 당해 토지의 굴착, 자재운반로로 개설함에 있어 굴착 및 절․성토된 토사의 유출로 인하여 인근지역에 불편이나 피해가 없도록 최대한 계획을 세우고 그 실행을 위해 적절한 시공방법을 택하였고, 토지소유자로부터 토지사용에 대한 승낙과 원상복구에 대한 약속, 그 복구공사를 계획, 실행하고자 계획하고 있다. 위와 같이 청구인은 산지관리법 소정의 산지전용허가의 요건을 구비하여 이 사건 산지전용허가 신청을 하였다. 「산지관리법」제14조와 같은 법 시행령 제20조제1항 및 [별표4]에 비추어 볼 때, 청구인의 이 사건 산지전용허가신청은 그 산지전용허가의 세부기준에 부합하고, 다른 특별한 위법사유가 없으므로 피청구인은 청구인에게 이 사건 산지전용허가를 하여야 할 법적 의무를 부담한다고 할 것이다.
2) 처분사유의 정당성 여부에 대하여
(1) 이 사건 처분은 처분사유에도 나와 있듯이 인근 지역 주민들의 집단민원인 것이다. 그러나 인근 지역 주민들의
민원은 이 사건 산지전용허가신청 불허가처분에 대한 정당한 사유가 될 수 없으므로 피청구인의 이 사건 처분은 위법하다. 「산지관리법」제18조,
같은 법 시행령 [별표 4] 등에 의하면 인근주민의 민원의 존재여부는 산지전용허가의 기준이 되지 않는바, 법치행정의 원칙에 의하여 인근주민의
민원을 이유로 한 이 사건 처분은 위법하다고 할 것이다. 대법원은, 인근 주민들이 장례식장의 설치를 반대한다는 이유로 건축허가신청의 반려한
처분의 위법을 다투는 사안에서, “장례식장을 건축하는 것이 관계 법령상 소정의 인근 토지나 주변 건축물의 이용현황에 비추어 현저히 부적합한
용도의 건축물을 건축하는 경우에 해당하는 것으로 볼 수 없음에도, 건축허가신청을 불허할 사유가 되지 않는 인근 주민들의 민원이 있다는 사정만으로
이 사건 건축허가신청을 반려한 이 사건 처분은 법령의 근거 없이 이루어진 것으로 위법하다”라고 판단하였다(대법원 2002. 7. 26. 선고
2000두9762 판결).
(2) 그리고 인근주민들이 변전소 건립을 반대하는 집단민원을 제기한 것을 이유로 건축허가신청을 반려한 처분의 위법을 다투는 사안에서, “건축허가권자는 건축허가신청이 건축법, 도시계획법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 아니하는 이상 당연히 위 법조가 규정하고 있는 건축허가를 하여야 하고 공익상 특별한 필요가 없음에도 불구하고 위 관계 법규에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 그 허가신청을 거부할 수는 없다 할 것이고(대법원 1992. 12. 11. 선고 92누3038 판결 등 참조), 건축법, 도시계획법 등 관계 법규에서 건축허가의 제한사유로 규정되어 있음을 찾아볼 수 없고 달리 청구인의 건축허가신청이 건축법, 도시계획법 등 관계 법규에서 정하는 제한사유에 해당된다는 점에 관한 아무런 주장과 입증이 없는 경우 피청구인의 건축허가신청반려 처분은 위법하다”라고 판단하고(부산고법 1996. 11. 21. 선고 96구1405 판결) 있다.
(2) 그리고 인근주민들이 변전소 건립을 반대하는 집단민원을 제기한 것을 이유로 건축허가신청을 반려한 처분의 위법을 다투는 사안에서, “건축허가권자는 건축허가신청이 건축법, 도시계획법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 아니하는 이상 당연히 위 법조가 규정하고 있는 건축허가를 하여야 하고 공익상 특별한 필요가 없음에도 불구하고 위 관계 법규에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 그 허가신청을 거부할 수는 없다 할 것이고(대법원 1992. 12. 11. 선고 92누3038 판결 등 참조), 건축법, 도시계획법 등 관계 법규에서 건축허가의 제한사유로 규정되어 있음을 찾아볼 수 없고 달리 청구인의 건축허가신청이 건축법, 도시계획법 등 관계 법규에서 정하는 제한사유에 해당된다는 점에 관한 아무런 주장과 입증이 없는 경우 피청구인의 건축허가신청반려 처분은 위법하다”라고 판단하고(부산고법 1996. 11. 21. 선고 96구1405 판결) 있다.
(3) 따라서 대법원은 공익상의 특별한 필요가 없음에도 단순한 인근 주민의
민원을 이유로 행정의 상대방이 신청한 행정허가를 반려하는 행정청의 처분은 법령에 근거없는 것으로 위법하다는 취지의 판단을 하고 있다. 그런데
피청구인은 공익상 특별한 필요가 없음에도 산지관리법의 산지전용허가기준에 없는 인근주민의 민원을 이유로 이 사건 처분을 한 것은 산지관리법을
위반한 위법한 처분이라 할 것이다.
마. 이 사건 송전선로 사업의 시급성과
중요성에 대하여
이 사건 765kV 송전선로 건설공사는 ○○ ○○지역의 전력수요 증가에 따라 안정적인 전력을 공급하기 위한 시설로서 ○○○원전 1, 2호기에서 생산되는 발전전력을 ○○○ 변전소(○○군)에 전달하기 위해서는 송전선로가 반드시 필요한 것인바, 현재 ○○○ 원전1호기는 건설이 99%로 준공예정이며 2호기도 약 80%의 공정율로서 조만간 시험가동에 돌입할 예정이다. 따라서 가압목표인 2011. 5.까지 송전선로가 준공되지 못할 경우 이 사건 송전선로의 건설목적인 ○○ ○○지역의 안정적인 전기공급에 있어 큰 차질이 발생될 수 있다는 점과 ○○○원전 1호기를 기준으로 할 때, 1일 약 14억원의 발전전력 미송전에 따른 손실비용이 발생하는 것으로서 이러한 사회적 손실을 최소화하기 위해서는 765kv송전선로 건설사업이 하루라도 빨리 시공되어야 하는 아주 시급한 사업으로 이 사건 송전선로의 건설을 위한 작업장, 진입로를 확보하기 위해 청구인의 이 사건 청구는 신속히 인용되어야 할 것이다.
바. 또한 청구인은 2008. 7. ○○면 ○○리의 주민대표 6인과 송전선로 경과에 따른 지역지원 사업의 명목으로 ○○면 ○○리의 숙원사업인 공동경작지 구입을 통한 주민 소득증대사업과 상수원개발 등 공동시설사업을 지원하는 것을 목적으로 공동영농지원비 970,000,000원과 상수원개발비 30,000,000원을 지원하고, 마을주민들은 청구인의 이 사건 765kV ○○○-○○○ 송전선로 건설사업 중 ○○면 ○○리 지역에 건설 예정인 No.156, 157, 158호기를 건설하는데 적극 협조한다는 조건으로 협의서를 작성하였다. 따라서 청구인은 이미 ○○리지역주민들과의 협의서 작성으로 인하여 원만히 합의 한 것이고, 공사완료 후 위 금원을 마을에 지급할 것이다.
사. 결 론
위와 같은 사유로 피청구인의 이 사건 불허가처분은 위법하다고 할 것이며 이 사건 처분 사유는 법령에 근거하지 않는 위법․부당한 행정처분이므로 이 사건 불허가 처분은 취소되어야 한다.
아. 보충서면
피청구인의 답변내용은 이 사건 송전선로 사업의 근거법률인 「전원개발촉진법」제5조제4항 본문의 규정과 관련하여 지식경제부장관의 이 사건 실시계획 승인시 피청구인의 의견내용 및 ○○의 조치계획내용을 토대로 한 것으로 보여지며 이 사건 실시계획 승인시 피청구인은 지역주민들의 결사반대를 이유로 승인고시를 절대 수용할 수 없다는 입장을 개진하였으나, 이에 대하여 ○○은 지역주민들의 이해와 설득에 노력을 하겠다는 취지의 조치계획을 표시하였는바, 결국 지식경제부장관은 위와 같은 ○○군의 반대에도 불구하고 이 사건 실시계획승인 처분을 한 것으로서 지방자치단체 등의 의견은 실시계획 승인시 참고적인 의견에 불과한 것이며, 구속력을 가지는 것은 아니라고 할 것이다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 주민대표(반대대책위원회)와의 협의가 이루어지지 않았다는 사유가 이 사건 처분의 정당한 사유가 될 수 있는지 여부에 대하여, 산업자원부 전력산업팀-1214(2007. 4. 6)호 및 전력산업팀-3968(2007. 11. 30)호와 관련 ○○○도 미래산업과-9895(2007. 12. 7)호에 따르면 “765kv 신고리-북경남송전선로(제1, 2구간) 건설사업”의 전원개발사업 실시계획 승인시 ○○○○공사에 사업추진 과정에서 제46회 전원개발사업추진위원회의 심의결과 및 관련기관 제출의견에 대한 조치계획을 준수하도록 조치하였으며 조치계획 내용중 사업시행 과정에서 필요시 추가 사업설명회를 개최하여 전자파 등 관련자료 제시 등으로 지역주민의 이해, 설득에 노력하겠으며 지역지원사업 등 주민과의 사전협의를 통해 주민피해가 최소화되도록 최선을 다하겠다고 하였으나, 아무런 협의 없이 산지전용허가(765kv 송전선로 작업장) 신청 등의 사업을 진행하여 지역주민들과의 약속을 저버려 전 군민, 단체, 향우인등으로부터 더욱 심한 반발이 일어나고 있으며, 더더욱 강한 반발심리가 예상된다.
나. 또한 765kv 송전선로 철탑 69기 조성계획인 인근 ○○시의 경우 갈등조정위원회 조정회의결과 최종합의 내용 중 제도개선 전 공사진행에 대하여 양측간 협의에 최선을 다하도록 되어 있으며, 특히 주민 측에서는 제도개선 후 공사시행 할 것을 주장하고 있고 ○○○○공사의 입장은 수용불가로 협의가 이루어지지 않아, 향후 경실련 최종보고서 작성 후 국민권익위 제출 예정으로 ○○군 765kv 송전선로사업 및 ○○시 갈등조정위원회 조정회의 결과에 따라서 주민대표(반대대책위원회)와의 협의 후 사업추진 함이 타당하다.
다. 결 론
청구인의 765kv 송전선로 작업장 산지전용허가는 지역주민의 일상생활 및 주민건강에 직결되는 문제이며, 또한 앞으로 북경남변전소에서 경남 북부지역으로 전송되는 345kv 송전선로가 건설 예정으로 ○○군 발전에 전혀 도움이 되지 않고 오히려 지역발전에 저해가 되는 송전선로로 인하여 ○○군민들의 불편이 가중 될 것이 명백하다. 따라서 이 사건 행정처분으로 청구인이 입게 되는 피해만큼 지역주민이 입게 되는 피해 또한 크고 중요함으로 “청구인의 청구를 기각한다.”라는 재결을 구한다.
4. 관계법령
가. 「산지관리법」 제10조, 제12조, 제14조, 제18조, 제52조
나. 「산지관리법 시행령」 제20조
다. 「전원개발촉진법」 제5조, 제5조의 2, 제6조
5. 인정사실
가. 2007. 3. 21. 산업자원부장관(현재 “지식경제부장관)은 이 사건 신청지와 인접한 ○○군 ○○면 ○○리 일원에 765kV ○○○ 변전소 건설사업을 위한 전원개발사업실시계획을 승인․고시하였다.
나. 2007. 12. 6. 제16644호 관보에 의하면 이 사건 송전선로 사업을 위한 전원개발사업실시계획을 산업자원부 고시 제2007-138호로 고시한 사실이 있다.
다. 2008. 7. 10. 청구인은 ○○리마을 주민대표 박○○ 외 6인과 “방리마을은 765kV ○○○변전소와 이와 관련 송전선로 [(765kV○○○-○○○ 송전선로(3기)] 건설공사 등 송․변전 설비와 관련한 사업에 적극 협조하여 공사가 원활히 추진될 수 있도록 하며, 청구인은 공동영농 지원(9억7천만원) 및 상수원 개발(3천만원) 등을 지원한다.”는 것을 주요내용으로 한 협의서에 서명․날인한 사실이 있다.
라. 청구인은 이 사건 송전선로 사업과 관련하여 2010. 4. 8. ○○군 ○○면 ○○리 산150-1번지(임야,43,224㎡,보전산지-임업용) 외 2필지상에 철탑(No157, 158) 건립을 위한 공사용 자재적치장 및 삭도 상부작업장으로 사용하기 위해 피청구인에게 산지전용 허가신청(신청면적 각 640㎡, 2,771㎡, 전용기간:2010. 4. ~ 2012. 2.)을 하였다.
마. 2010. 6. 17. 피청구인은 청구인의 위 허가신청에 대해 “「산지관리법」제18조에 의한 허가기준에는 저촉되지 않으나 주민대표(반대대책위원회)와의 협의가 이루어지지 않아 송전선로 작업장의 입지로 불가함”을 사유로 불허가처분을 하였다.
6. 판 단
가. 이 사건 처분의 위법․부당여부에 대해 살펴볼 때, 먼저 이 사건 처분의 관계 법령을 살펴보면, 「산지관리법」제14조 및 제18조 같은 법 시행령 제20조의 규정에 의하면 산지전용을 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 그 용도를 정하여 관할 행정청의 허가를 받아야 하며, 그 신청한 내용이 동법 제18조 및 동법 시행령 제20조 등의 산지전용허가기준에 적합한 경우에는 산지전용허가를 하여야 한다고 규정하고 있다.
나. 그러면 이 사건 신청지에 대한 산지전용 허가신청에 대해 피청구인의 불허가 처분의 적법성 여부에 대해 살펴보면,
1) 피청구인은 청구인의 2010. 4. 8. 이 사건 신청지에 대해 철탑(No157, 158) 건립을 위한 공사용 자재적치장 및 삭도 상부작업장으로 사용하기 위해 피청구인에게 산지전용 허가신청(신청면적 각 640㎡, 2,771㎡, 전용기간:2010. 4. ~ 2012. 2.)을 하였으나 “「산지관리법」제18조에 의한 허가기준에는 저촉되지 않으나 주민대표(반대대책위원회)와의 협의가 이루어지지 않아 송전선로 작업장의 입지로 불가함”을 사유로 불허가처분을 하였다.
2) 그러나 위 인정사실 및 2008. 7. 10. 지역지원사업 협의서를 살펴보면 이 사건 신청지의 인근에 위치한 ○○리마을의 주민대표 7명(박○○ 외 6인)과 청구인이 “○○리마을은 765kV ○○○변전소와 이와 관련 송전선로 [(765kV○○○-○○○ 송전선로(3기)] 건설공사 등 송․변전 설비와 관련한 사업에 적극 협조하여 공사가 원활히 추진될 수 있도록 하며, ○○은 공동영농 지원(9억7천만원) 및 상수원 개발(3천만원) 등을 지원한다.”는 것을 주요내용으로 한 협의서에 서명․날인한 사실을 확인할 수 있고, 마을주민 51명이 협의한 내용에 대하여 이의가 없음을 서명․날인한 사실에 비추어 볼 때 주민대표(반대대책위원회)와의 협의가 이루어지지 않아 송전선로 작업장의 입지로 불가하다는 피청구인의 주장은 설득력이 없다.
3) 또한 피청구인은 「산지관리법」제18조에 의한 허가기준에는 저촉되지 않으나 주민대표(반대대책위원회)와의 협의가 이루어지지 않아 불허가함을 처분 사유로 제시하고 있으나, 산지관리법 등 관계 법령에서 산지전용허가 요건 중에서 주민들의 협의의 성립을 허가의 구비요건으로 규정된 바가 없고, 허가 여부를 결정함에 있어 합리적인 근거에서 나온 것이 아닌 인근 주민들의 반대를 이유로 허가를 거부할 수 없다 할 것이다(1992. 5. 8. 선고 91누13274 판결 참조).
4) 그리고 위 인정사실에 의하면 이 사건 신청지는 2007. 3. 21. 이 사건 신청지와 인접한 ○○군 ○○면 ○○리 일원에 765kV ○○○ 변전소 건설사업을 위한 전원개발사업 실시계획이 승인․고시되었고 현재 765kV ○○○변전소가 건설(연면적:2,523㎡, 공정율:87.69%) 중이며 이미 이러한 계획의 승인으로 인해 이 사건 신청지 인근 765kV ○○○ 변전소 건설사업의 상당부분이 진행된 사실에 비추어 볼 때 공공사업 진행의 차질로 인한 청구인이 입게 될 손실이 심히 중대해 보인다 할 것이다.
다. 따라서 이 사건 불허가처분 사유, 인정사실, 제출된 기록 등을 종합해 볼 때, 피청구인의 불허가처분은 관계 법령에 저촉되지 않음에도 불구하고 법령의 근거 없는 처분사유를 제시한 부적법한 처분으로서 재량권의 한계를 일탈한 위법․부당한 처분이라 할 것이다.
라. 결 론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
이 사건 765kV 송전선로 건설공사는 ○○ ○○지역의 전력수요 증가에 따라 안정적인 전력을 공급하기 위한 시설로서 ○○○원전 1, 2호기에서 생산되는 발전전력을 ○○○ 변전소(○○군)에 전달하기 위해서는 송전선로가 반드시 필요한 것인바, 현재 ○○○ 원전1호기는 건설이 99%로 준공예정이며 2호기도 약 80%의 공정율로서 조만간 시험가동에 돌입할 예정이다. 따라서 가압목표인 2011. 5.까지 송전선로가 준공되지 못할 경우 이 사건 송전선로의 건설목적인 ○○ ○○지역의 안정적인 전기공급에 있어 큰 차질이 발생될 수 있다는 점과 ○○○원전 1호기를 기준으로 할 때, 1일 약 14억원의 발전전력 미송전에 따른 손실비용이 발생하는 것으로서 이러한 사회적 손실을 최소화하기 위해서는 765kv송전선로 건설사업이 하루라도 빨리 시공되어야 하는 아주 시급한 사업으로 이 사건 송전선로의 건설을 위한 작업장, 진입로를 확보하기 위해 청구인의 이 사건 청구는 신속히 인용되어야 할 것이다.
바. 또한 청구인은 2008. 7. ○○면 ○○리의 주민대표 6인과 송전선로 경과에 따른 지역지원 사업의 명목으로 ○○면 ○○리의 숙원사업인 공동경작지 구입을 통한 주민 소득증대사업과 상수원개발 등 공동시설사업을 지원하는 것을 목적으로 공동영농지원비 970,000,000원과 상수원개발비 30,000,000원을 지원하고, 마을주민들은 청구인의 이 사건 765kV ○○○-○○○ 송전선로 건설사업 중 ○○면 ○○리 지역에 건설 예정인 No.156, 157, 158호기를 건설하는데 적극 협조한다는 조건으로 협의서를 작성하였다. 따라서 청구인은 이미 ○○리지역주민들과의 협의서 작성으로 인하여 원만히 합의 한 것이고, 공사완료 후 위 금원을 마을에 지급할 것이다.
사. 결 론
위와 같은 사유로 피청구인의 이 사건 불허가처분은 위법하다고 할 것이며 이 사건 처분 사유는 법령에 근거하지 않는 위법․부당한 행정처분이므로 이 사건 불허가 처분은 취소되어야 한다.
아. 보충서면
피청구인의 답변내용은 이 사건 송전선로 사업의 근거법률인 「전원개발촉진법」제5조제4항 본문의 규정과 관련하여 지식경제부장관의 이 사건 실시계획 승인시 피청구인의 의견내용 및 ○○의 조치계획내용을 토대로 한 것으로 보여지며 이 사건 실시계획 승인시 피청구인은 지역주민들의 결사반대를 이유로 승인고시를 절대 수용할 수 없다는 입장을 개진하였으나, 이에 대하여 ○○은 지역주민들의 이해와 설득에 노력을 하겠다는 취지의 조치계획을 표시하였는바, 결국 지식경제부장관은 위와 같은 ○○군의 반대에도 불구하고 이 사건 실시계획승인 처분을 한 것으로서 지방자치단체 등의 의견은 실시계획 승인시 참고적인 의견에 불과한 것이며, 구속력을 가지는 것은 아니라고 할 것이다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 주민대표(반대대책위원회)와의 협의가 이루어지지 않았다는 사유가 이 사건 처분의 정당한 사유가 될 수 있는지 여부에 대하여, 산업자원부 전력산업팀-1214(2007. 4. 6)호 및 전력산업팀-3968(2007. 11. 30)호와 관련 ○○○도 미래산업과-9895(2007. 12. 7)호에 따르면 “765kv 신고리-북경남송전선로(제1, 2구간) 건설사업”의 전원개발사업 실시계획 승인시 ○○○○공사에 사업추진 과정에서 제46회 전원개발사업추진위원회의 심의결과 및 관련기관 제출의견에 대한 조치계획을 준수하도록 조치하였으며 조치계획 내용중 사업시행 과정에서 필요시 추가 사업설명회를 개최하여 전자파 등 관련자료 제시 등으로 지역주민의 이해, 설득에 노력하겠으며 지역지원사업 등 주민과의 사전협의를 통해 주민피해가 최소화되도록 최선을 다하겠다고 하였으나, 아무런 협의 없이 산지전용허가(765kv 송전선로 작업장) 신청 등의 사업을 진행하여 지역주민들과의 약속을 저버려 전 군민, 단체, 향우인등으로부터 더욱 심한 반발이 일어나고 있으며, 더더욱 강한 반발심리가 예상된다.
나. 또한 765kv 송전선로 철탑 69기 조성계획인 인근 ○○시의 경우 갈등조정위원회 조정회의결과 최종합의 내용 중 제도개선 전 공사진행에 대하여 양측간 협의에 최선을 다하도록 되어 있으며, 특히 주민 측에서는 제도개선 후 공사시행 할 것을 주장하고 있고 ○○○○공사의 입장은 수용불가로 협의가 이루어지지 않아, 향후 경실련 최종보고서 작성 후 국민권익위 제출 예정으로 ○○군 765kv 송전선로사업 및 ○○시 갈등조정위원회 조정회의 결과에 따라서 주민대표(반대대책위원회)와의 협의 후 사업추진 함이 타당하다.
다. 결 론
청구인의 765kv 송전선로 작업장 산지전용허가는 지역주민의 일상생활 및 주민건강에 직결되는 문제이며, 또한 앞으로 북경남변전소에서 경남 북부지역으로 전송되는 345kv 송전선로가 건설 예정으로 ○○군 발전에 전혀 도움이 되지 않고 오히려 지역발전에 저해가 되는 송전선로로 인하여 ○○군민들의 불편이 가중 될 것이 명백하다. 따라서 이 사건 행정처분으로 청구인이 입게 되는 피해만큼 지역주민이 입게 되는 피해 또한 크고 중요함으로 “청구인의 청구를 기각한다.”라는 재결을 구한다.
4. 관계법령
가. 「산지관리법」 제10조, 제12조, 제14조, 제18조, 제52조
나. 「산지관리법 시행령」 제20조
다. 「전원개발촉진법」 제5조, 제5조의 2, 제6조
5. 인정사실
가. 2007. 3. 21. 산업자원부장관(현재 “지식경제부장관)은 이 사건 신청지와 인접한 ○○군 ○○면 ○○리 일원에 765kV ○○○ 변전소 건설사업을 위한 전원개발사업실시계획을 승인․고시하였다.
나. 2007. 12. 6. 제16644호 관보에 의하면 이 사건 송전선로 사업을 위한 전원개발사업실시계획을 산업자원부 고시 제2007-138호로 고시한 사실이 있다.
다. 2008. 7. 10. 청구인은 ○○리마을 주민대표 박○○ 외 6인과 “방리마을은 765kV ○○○변전소와 이와 관련 송전선로 [(765kV○○○-○○○ 송전선로(3기)] 건설공사 등 송․변전 설비와 관련한 사업에 적극 협조하여 공사가 원활히 추진될 수 있도록 하며, 청구인은 공동영농 지원(9억7천만원) 및 상수원 개발(3천만원) 등을 지원한다.”는 것을 주요내용으로 한 협의서에 서명․날인한 사실이 있다.
라. 청구인은 이 사건 송전선로 사업과 관련하여 2010. 4. 8. ○○군 ○○면 ○○리 산150-1번지(임야,43,224㎡,보전산지-임업용) 외 2필지상에 철탑(No157, 158) 건립을 위한 공사용 자재적치장 및 삭도 상부작업장으로 사용하기 위해 피청구인에게 산지전용 허가신청(신청면적 각 640㎡, 2,771㎡, 전용기간:2010. 4. ~ 2012. 2.)을 하였다.
마. 2010. 6. 17. 피청구인은 청구인의 위 허가신청에 대해 “「산지관리법」제18조에 의한 허가기준에는 저촉되지 않으나 주민대표(반대대책위원회)와의 협의가 이루어지지 않아 송전선로 작업장의 입지로 불가함”을 사유로 불허가처분을 하였다.
6. 판 단
가. 이 사건 처분의 위법․부당여부에 대해 살펴볼 때, 먼저 이 사건 처분의 관계 법령을 살펴보면, 「산지관리법」제14조 및 제18조 같은 법 시행령 제20조의 규정에 의하면 산지전용을 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 그 용도를 정하여 관할 행정청의 허가를 받아야 하며, 그 신청한 내용이 동법 제18조 및 동법 시행령 제20조 등의 산지전용허가기준에 적합한 경우에는 산지전용허가를 하여야 한다고 규정하고 있다.
나. 그러면 이 사건 신청지에 대한 산지전용 허가신청에 대해 피청구인의 불허가 처분의 적법성 여부에 대해 살펴보면,
1) 피청구인은 청구인의 2010. 4. 8. 이 사건 신청지에 대해 철탑(No157, 158) 건립을 위한 공사용 자재적치장 및 삭도 상부작업장으로 사용하기 위해 피청구인에게 산지전용 허가신청(신청면적 각 640㎡, 2,771㎡, 전용기간:2010. 4. ~ 2012. 2.)을 하였으나 “「산지관리법」제18조에 의한 허가기준에는 저촉되지 않으나 주민대표(반대대책위원회)와의 협의가 이루어지지 않아 송전선로 작업장의 입지로 불가함”을 사유로 불허가처분을 하였다.
2) 그러나 위 인정사실 및 2008. 7. 10. 지역지원사업 협의서를 살펴보면 이 사건 신청지의 인근에 위치한 ○○리마을의 주민대표 7명(박○○ 외 6인)과 청구인이 “○○리마을은 765kV ○○○변전소와 이와 관련 송전선로 [(765kV○○○-○○○ 송전선로(3기)] 건설공사 등 송․변전 설비와 관련한 사업에 적극 협조하여 공사가 원활히 추진될 수 있도록 하며, ○○은 공동영농 지원(9억7천만원) 및 상수원 개발(3천만원) 등을 지원한다.”는 것을 주요내용으로 한 협의서에 서명․날인한 사실을 확인할 수 있고, 마을주민 51명이 협의한 내용에 대하여 이의가 없음을 서명․날인한 사실에 비추어 볼 때 주민대표(반대대책위원회)와의 협의가 이루어지지 않아 송전선로 작업장의 입지로 불가하다는 피청구인의 주장은 설득력이 없다.
3) 또한 피청구인은 「산지관리법」제18조에 의한 허가기준에는 저촉되지 않으나 주민대표(반대대책위원회)와의 협의가 이루어지지 않아 불허가함을 처분 사유로 제시하고 있으나, 산지관리법 등 관계 법령에서 산지전용허가 요건 중에서 주민들의 협의의 성립을 허가의 구비요건으로 규정된 바가 없고, 허가 여부를 결정함에 있어 합리적인 근거에서 나온 것이 아닌 인근 주민들의 반대를 이유로 허가를 거부할 수 없다 할 것이다(1992. 5. 8. 선고 91누13274 판결 참조).
4) 그리고 위 인정사실에 의하면 이 사건 신청지는 2007. 3. 21. 이 사건 신청지와 인접한 ○○군 ○○면 ○○리 일원에 765kV ○○○ 변전소 건설사업을 위한 전원개발사업 실시계획이 승인․고시되었고 현재 765kV ○○○변전소가 건설(연면적:2,523㎡, 공정율:87.69%) 중이며 이미 이러한 계획의 승인으로 인해 이 사건 신청지 인근 765kV ○○○ 변전소 건설사업의 상당부분이 진행된 사실에 비추어 볼 때 공공사업 진행의 차질로 인한 청구인이 입게 될 손실이 심히 중대해 보인다 할 것이다.
다. 따라서 이 사건 불허가처분 사유, 인정사실, 제출된 기록 등을 종합해 볼 때, 피청구인의 불허가처분은 관계 법령에 저촉되지 않음에도 불구하고 법령의 근거 없는 처분사유를 제시한 부적법한 처분으로서 재량권의 한계를 일탈한 위법․부당한 처분이라 할 것이다.
라. 결 론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
