경남행심 제2017-509호 어린이집 대표자 및 원장 변경 명령처분 취소 심판청구사건

1. 사건개요

청구인은 2015. 2. 27.부터 ‘○○시 ○○로 55, ○○○○○○(4블럭) 관리동’에서 ‘○○○어린이집’이라는 민간어린이집의 대표자 및 원장으로서 2000. 10. 20. 청구인이 대표자로 있던 ‘○○○○○어린이집’이 어린이집 폐쇄명령(2016. 12. 20.)을 받은 사유로 영유아보육법 제16조 및 제20조에 따른 결격사유가 발생하여피청구인으로부터 2017. 8. 29. 어린이집 대표자 및 원장 변경 명령처분을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다. 

2. 청구인 주장의 요지

가. 청구개요

1) 청구인은 2015. 3. 1. ○○시 ○○로 55, ○○○○○○ 관리사무소와 어린이집 위탁운영 임대차계약을 맺은 후 현재까지 ‘○○○어린이집‘을 운영 중인 어린이집 대표자 겸 원장이다.

2) 피청구인이 갑자기 청구인에게 어린이집 대표자 및 원장을 변경하라고 하는 것은 분명 청구인의 권익을 제한하는 행정처분이다. 특히 청구인의 어린이집 원장 자격을 취소하면서 사전에 어떠한 통지를 하지 않은 점과 의견제출은 물론 청문의 기회를 주지 않은 것은 위법부당한 처분이다.

3) 특히 ○○○○○○○○ 4단지 아파트 관리동에 입주하여 아파트 내 보육시설을 위탁운영하고 있는 상태에서 아파트 관리동과의 계약기간과 계약파기 등의 시기 등에 대해 조율을 할 수 있어야 하는데 피청구인은 법률적 판단을 받을 사전적인 기회도 주지 않았다. 

4) 이 사건 처분으로 청구인은 아파트 관리사무소로부터 아파트의 이미지를 손상시킬시 계약을 해지할 수 있다는 통보를 받은 상태이다.

5) 피청구인은 보육 중에 있는 수많은 영유아들과 학부모들이 원장의 공석 으로 입어야 할 피해를 고려하지 않고 무조건 대표자 및 원장을 변경하라고 하는데 이는 위법부당한 것이다.

6) 청구인이 법률적으로 대표자와 원장으로 근무할 수 없는 결격사유의 원인이 발생하게 된 것은 타인이 불법적으로 청구인의 명의를 도용하여 ○○○○○어린이집이 폐쇄가 되었기 때문이다. 이와 같은 사실은 청구인이 검찰에서 무혐의 처분을 받았음으로 증명이 된다. 

7) 또한 ○○○○○어린이집 원장에 대한 법적조치를 강구하고자 하는 과정에서 피청구인은 청구인이 ‘○○○○○어린이집‘ 대표자로 등재되어 있었다는 이유로 청구인에게 어린이집 대표자 및 원장 결격사유가 있다고 하면서 청구인에게 어떤 소명의 기회도 부여하지 않고 대표자 및 원장 변경명령을 하였으므로 이는 부당한 처분이라고 할 것이다.

나. 이 사건 절차의 하자 

1) 청구인이 ○○○○○어린이집 폐쇄명령을 받은 것은 2016. 10.이었다. 만약 어린이집 폐쇄 후 결격사유가 발생하였다면 피청구인은 사전에 청구인에게 통보하여 법률적 다툼의 기회를 주었어야 하지만 담당공무원이 바뀌는 바람에 사전절차를 통보하는 것을 잊고 있다가 1년 만에 통보를 한 것이다.

2) 피청구인은 2017. 8. 29. 청구인에게 이 사건 변경명령을 하달하면서도 어떠한 소명의 기회도 주지 않았고, 어린이집 운영을 위한 최소한의 준비시간을 달라는 청구인의 변경명령 연장요청을 묵살하였다. 피청구인이 청구인에게 위법사실을 1년 간 통보하지 않은 것은 왜 문제가 안되는지 청구인은 납득할 수 없다. 

3) 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 처분사전통지절차를 거치지 않았고, 행정심판을 위한 안내도 하지 아니하는 등 행정절차를 위반한 것으로 위법부당하므로 취소되어야 할 것이다.

4) 대법원은 “사전통지 및 의견청취의무에 대하여 행정절차법 제21조 제1항, 제4항, 제22조에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 등의 사항을 당사자 등에게 통지해야 하고, 다른 법령 등에서 필수적으로 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 하되, 당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 등에는 처분의 사전통지는 의견청취를 아니 할 수 있도록 규정하고 있다. 따라서 행정청이 침해적 행정처분을 하면서 당사자에게 위와 같은 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 않았다면, 사전통지를 하지 않거나 의견제출의 기회를 주지 않아도 되는 예외적인 경우에 해당하지 않는 한, 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다“고 하여 처분사전통지 절차를 거치지 않은 것을 행정처분의 취소사유로 보고 있다. 

다. 청구인이 처분행위의 결격사유에 포함되는지 여부

1) 영유아보육법 제16조에는 ‘제45조에 따라 어린이집의 폐쇄명령을 받고 5년이 경과되지 아니한 자‘라고 되어 있는데 제45조 각 항의 사유로 청구인이 직접적인 형사처벌이나 행정처분을 받은 사실은 없다.

2) 청구인도 모르게 대표자로 등재되어 있는 어린이집이 폐쇄명령을 받았고 청구인이 직접 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 청구하거나 유용한 것도 아니었으며 ‘○○○○○어린이집‘ 원장에 의해 실질적으로 어린이집이 운영되면서 보조금에 대한 반환조치도 해당 원장이 반환한 것이다.

3) 그리고 청구인은 형사고발과 검경찰 조사 또한 해당 원장이 모두 책임자로 확인된 것으로 청구인은 이로 인하여 행정처분을 받아야 할 이유나 위법행위를 한 사실이 없기에 제45조 제1항의 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 유용한 경우에 해당하는 자라는 결격사유 당사자에 청구인을 포함하는 피청구인의 주장은 위법부당하다고 할 것이다.

라. 행정처분의 기준과 판례에 대하여,

대법원에서 “행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로, 위반자가 그 의무를 알지 못하는 것이 무리가 아니었다고 할 수 있어 그것을 정당시할 수 있는 사정이 있을 때 또는 의무의 이행을 청구인에게 기대하는 것이 무리하고 하는 사정이 있을 때 등 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우 등의 특별한 사정이 있다면 제재할 수 없다”고 판시하고 있는 점을 고려해 주기 바란다.

마. 결론

1) 청구인에게 이 사건 처분은 사형선고나 다름없는 것이다. 정말 매일 고통 속에서 하루하루 잠을 이루지 못하고 있다. 

2) 청구인은 오랫동안 보육인으로 종사하면서 정말 금전적인 이득보다는 희생과 봉사라는 생각으로 영유아들을 위해 그리고 지역사회를 위해 노력해왔다.

3) 이 사건 처분을 받고 후임원장과 후임 대표자 선정 그리고 입주자협의회와의 계약기간 조정 등이 남아 있는데 당장 2017. 10. 2. 모든 것을 변경하고 그만두라고 하는 것은 너무나 억울하여 죽고 싶은 심정이다. 지푸라기라도 잡고 싶어 행정심판을 청구하오니 부디 살펴 주기 바란다. 

바. 보충서면

1) 피청구인은 청구인에 대하여 한 처분이 행정지도라고 주장하면서 청구인의 청구를 각하하여야 한다고 주장하나,

가) 피청구인은 행정지도 또한 청구인에게 불이익을 주는 것이라면 이에 대한 의견제출의 기회를 주어야 하며, 특히 대표자에 대하여 변경 명령을 하라고 하는 것은 대표자에 대하여 자격을 취소한다는 것과 다름없는 것이며, 원장을 변경하라고 하는 것 또한 청구인이 원장으로 자격이 없다고 단정하여 취소하는 것과 다름없는 것이다. 

나) 따라서 이 사건 명령은 불이익을 주는 행정행위라고 할 것이므로 이는 행정처분에 해당하는 것이고 행정처분을 할 경우에는 행정절차법에서 정한 규정에 따라 의견제출의 기회를 주어야 하는 것이 마땅하다.

다) 타 지역에서는 어린이집 원장에 금고이상의 형에 해당하는 판결을 받았기 때문에 결격사유 발생으로 자격을 취소하는 처분을 하였고, 이 과정에서 처분사전통지서를 발송하고, 청문의 실시도 안내함으로써 의견제출의 기회를 주었다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 동일한 고지를 하면서 행정지도라며 사전통지를 하지 않았고 고지의무도 없다고 이 사건 행정심판 답변서에서 주장하고 있다. 이는 피청구인이 처분을 하면서 청구인에게 명백하게 고지하지 않았음을 자인하는 것으로 각하가 아니라 행정처분의 무효가 되어야 한다.

2) 청구인에게 한 이 사건 변경 명령은 법 집행이라고 할 수 있다.

가) 피청구인은 이 사건 처분을 하면서 관련 근거와 불복방법 등을 안내하고 고지하여야 함에도 고지할 이유가 없다고 하는 것은 피청구인이 법을 잘못 판단하여 내리는 위법부당한 처분이다.

나) 피청구인은 청구인에게 어린이집 대표자 및 원장 결격사유가 있음을 사전에 고지한바가 없기 때문에 청구인은 그러한 사실을 알지 못하였다.

다) 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 명령은 행정처분으로 행정절차법을 준수하여야 할 것이며 그러한 절차 없이 처분한 이 사건 처분은 행정심판법과 행정절차법을 위반한 것으로 무효가 되어야 한다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인은 영유아보육법 제16조 제7호 소정의 ‘제45조에 따라 어린이집 폐쇄명령을 받고 5년이 경과되지 아니한 자’로서 어린이집을 설치, 운영에 결격사유가 있는 자이다.

2) 피청구인은 보육사업의 원활한 수행을 위하여 같은 법 제41조의 ‘어린이집 설치, 운영자 및 보육 교직원에 대하여 필요한 지도와 명령을 할 수 있다’는 규정에 따라 대표자 및 원장 변경을 하라는 행정지도를 하였으며, 2017. 8. 29. 대표자 및 원장 변경을 2017. 10. 2.까지 하도록 권고한바 있다.

3) 또한 2017. 9. 26. 청구인에게 대표자 변경인가 신청 및 원장 변경 안내 공문을 보내 어린이집 대표자를 변경할 경우 설치인가 변경을 하여야 한다는 안내를 한바 있다.

나. 본안 전 답변

1) 앞서 처분경위에도 나와 있듯이, 청구인은 어린이집 폐쇄명령을 받고 5년이 경과되지 아니한 자로서 어린이집을 설치, 운영을 함에 있어 결격사유가 있어 피청구인은 영유아보육법 제41조에 따라 2017. 8. 29. 청구인에게 2017. 10. 2. 까지 대표자 및 원장 변경을 하도록 권고한바 있다.

2) 따라서 피청구인이 청구인에게 한 어린이집 대표자 및 원장 변명 명령은 처분이 아니라 행정지도로서 처분성이 없어 이를 상대로 청구인이 제기한 이 사건 심판청구는 각하되어야 한다. 

4. 관계법령

가. 영유아보육법 제13조, 제16조, 제19조, 제20조, 제41조, 제44조, 제45조

나. 영유아보육법 시행규칙 제5조의2, 제38조 [별표 9]

다. 행정절차법 제21조, 제22조, 제26조

5. 인정사실

가. 청구인은 2015. 2. 27.부터 ‘○○시 ○○로 55, ○○○○○○(4블럭) 관리동’에서 ‘○○○어린이집’이라는 민간어린이집의 대표자 및 원장이다. 

나. 청구인은 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받거나 보조금을 유용‘한 사유로 피청구인으로부터 2016. 12. 20. 청구인이 대표자로 있던 ‘○○○○○어린이집(○○시 소재)’에 대하여 ‘어린이집 폐쇄명령’을 받았다. 

다. 피청구인은 2017. 8. 29. 청구인에게 영유아보육법 제16조 및 제20조에 따라 결격사유에 해당하는 자는 ‘어린이집을 설치·운영 및 근무할 수 없다’는 규정에 따라 ‘어린이집 대표자 및 원장 변경 명령’을 하였다. 

6. 판단 

가. 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

1) 영유아보육법 제13조 제1항은 ‘어린이집을 설치·운영하려는 자와 인가받은 중요 사항을 변경하려는 경우’에는 시장·군수·구청장의 인가를 받도록 하고 있으며, 이에 같은 법 시행규칙 제5조의2 제1항은 ‘법 제5조 제3항 및 제4항에 따라 어린이집의 설치인가를 받아 어린이집을 운영하는 자는 어린이집의 대표자를 변경하려는 경우에는 법 13조 제1항의 후단에 따라 [별지 6호] 서식의 어린이집 변경인가신청서를 첨부하여 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다’고 규정하고 있으며, 같은 법 제19조 제2항은 ‘어린이집의 원장은 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 보육교직원의 임면에 관한 사항을 특별자치도지사·시장·군수·구청장에게 보고하여야 한다’고 규정하고 있다. 

2) 또한 같은 법 제16조 제7호는 ‘법 제45조에 따라 어린이집의 폐쇄명령을 받고 5년이 경과되지 아니한 자는 어린이집을 설치·운영할 수 없다’고 규정하고 있고, 같은 법 제20조는 ‘법 제16조 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 어린이집에 근무할 수 없다’고 규정하고 있다.

나. 먼저 이 사건 어린이집 대표자 및 원장 변경 명령이 처분성이 있는지 여부와 그렇다면 이 사건 처분의 절차상 하자 여부를 살펴보면,

1) 피청구인은 영유아보육법 제41조에 따른 지도와 명령을 하였으므로 처분이 아니므로 처분사전통지절차를 이행할 필요가 없으며, 처분성이 없어 각하를 하여야 한다고 주장하나,

가) 영유아보육법 제44조 제1호 및 제3의2호는 “법 제13조 제1항에 따른 변경인가를 받지 아니하고 어린이집을 운영한 경우와 제19조 제2항에 따른 보육교직원의 임면에 관한 사항을 보고하지 아니하거나 거짓으로 보고한 경우 시장군수구청장은 어린이집의 원장 또는 그 설치운영자에게 기간을 정하여 그 시정 또는 변경을 명할 수 있다“고 규정하고 있다.

나) 청구인은 2016. 12. 20. 대표자로 있던 ○○○○○어린이집의 폐쇄명령을 받았으므로 청구인에게는 영유아보육법 제16조 및 20조에 따른 결격사유가 발생하였다. 따라서 피청구인은 ○○○어린이집의 대표자 및 원장인 청구인에게 같은 법 제44조에 따른 어린이집 대표자 및 원장 변경 명령을 한 것이다.

다) 대법원은 “행정처분이란 원칙적으로 행정청의 공법상 행위로서 특정 사항에 대하여 법규에 의한 권리 설정 또는 의무 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등으로 일반 국민의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행위를 가리키는 것이다“고 판시(대법원 2012. 9. 27. 선고 2010두3541 판결)한바 있다. 

라) 위 관계법령과 판례를 살펴볼 때, 이 사건 명령은 피청구인이 청구인에게 대표자 및 원장을 변경하도록 하는 의무 부담을 명한 것으로 행정처분이라 할 것이고, 피청구인이 2017. 8. 29. 청구인에게 한 이 사건 명령의 제목에 ‘어린이집 대표자 및 원장 변경 명령’이라고 명기되어 있다는 사실을 보아도 행정지도가 아닌 행정처분이라는 사실에 다툼의 여지는 없다 할 것이다.

2) 그렇다면 행정청은 당사자에게 침해적 행정처분을 함에 있어 행정절차법에 따라 그 처분의 사유에 대하여 당사자에게 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 부여하여야 하고, 그럼으로써 위법사유의 시정가능성을 고려하고 처분의 신중과 적정을 기하여야 한다. 

가) 대법원은 “행정절차법 제21조 제1항, 제3항, 제4항, 제22조에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 ‘처분의 제목’, ‘처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거’, ‘이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법’, ‘의견제출기관의 명칭과 주소’, ‘의견제출기한’ 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고, 의견제출기한은 의견제출에 필요한 상당한 기간을 고려하여 정하여야 하며, 다른 법령 등에서 필수적으로 청문을 하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 하고, 다만 ‘해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우’등에 한하여 처분의 사전통지나 의견청취를 하지 아니할 수 있다. 따라서 행정청이 침해적 행정처분을 하면서 당사자에게 위와 같은 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 아니하였다면, 그 사전통지나 의견제출의 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한, 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다(대법원 2013. 1. 16. 선고 2011두30687판결 등 참조)할 것이고, 여기에서 ‘의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우’에 해당하는지는 해당 행정처분의 성질에 비추어 판단하여야 할 것”이라고 판시(대법원 2001. 4. 13. 선고 2000두3337판결 참조)하고 있다. 

나) 위 판례에 비추어 이 사건을 보건대, 피청구인은 2017. 8. 29. 청구인에게 영유아보육법에 따른 이 사건 명령처분을 하기에 앞서 행정절차법 제21조에 따라 처분의 사전통지를 하여야 함에도 청구인에게 사전통지를 한 사실이 확인되지 않는다. 또한 같은 법 제21조 제4항은 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우, 법령 등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우, 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우에는 처분의 사전통지를 아니할 수 있으나, 청구인이나 피청구인에게 이러한 사유가 있다고 보기도 어렵다.

다) 뿐만 아니라 행정절차법 제26조는 “행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 처분에 관하여 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부, 그 밖에 불복을 할 수 있는지 여부, 청구절차 및 청구기간, 그 밖에 필요한 사항을 알려야 한다”고 규정하고 있음에도 피청구인은 청구인에게 행정처분에 대한 불복절차 또한 안내하지 아니하였다. 

라) 따라서 이 사건 처분은 행정절차법 제21조, 제22조 및 제26조의 규정을 위반한 것으로 절차상 하자가 있는 위법한 처분이라 할 것이다.

마) 다만 위에서 살펴본 바와 같이 영유아보육법 제16조 및 제20조에 따라 ‘법 제45조에 따른 어린이집의 폐쇄명령을 받고 5년이 경과되지 아니한 자’는 어린이집을 설치·운영할 수 없고 어린이집에 근무할 수 없으므로 청구인은 법 제13조 및 제19조에 따른 대표자 및 원장 변경을 조속히 이행하여야 할 것이며, 만약 이를 이행하지 않을 시 영유아보육법 시행규칙 제38조 제1항 [별표 9] 2. 개별기준. 나목 2)항 ‘법 제13조 제1항에 따른 그 밖의 변경인가사항의 변경인가를 받지 않고 운영하여 법 제44조에 따른 시정 또는 변경 명령을 받았으나 이를 위반한 경우 1차 위반 시 운영정지 1개월의 처분을 받을 수 있다는 사실’과 같은 법 시행규칙 제38조 제1항 [별표 9] 2. 개별기준. 마목 ‘법 제19조 제2항에 따른 보육교직원의 임면에 관한 사항을 보고하지 아니하여 법 제44조에 따른 시정 또는 변경 명령을 받았으나 이를 위반한 경우 1차 위반 시 운영정지 3개월의 처분을 받을 수 있다는 사실’을 양지하여야 할 것이다. 

 다. 결론

 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.