1. 사건개요
가. 청 구 인 : ○ ○ ○
나. 피청구인 : ○○○○
다. 청구내용
청구인은 2009. 6. 2. ○○○ ○○ ○○○ ○○-○번지 외 2필지에 지상 3층, 건축연면적 342㎡의 액화석유가스 충전소 건축허가를 신청하였으나, 2009. 7. 7.피청구인으로부터 하천정비기본계획에 따른 하천구역선 변경이 예상되고, 이때 폐천부지가 발생하면 액화석유가스 충전 시설 중 저장설비 등과 사업소경계까지의 거리기준에 미달하여, 허가시 청구인의 재산피해가 우려된다는 사유로 불허가 처분을 받고 이 사건 처분 취소를 청구하였다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 청구인이 건축허가 신청한 액화석유가스 충전소 부지는 현재 하천과 인접하며, 액화석유가스의 안전관리 및 사업법 시행규칙 제10조제1항 별표3 “액화석유가스 충전시설 중 저장설비는 그 외면으로부터 사업소 경계가 하천과 인접한 경우 그 반대편 끝을 경계로 본다”는 규정이 있는바, 이때의 하천은 현행 하천법에 따라야 함으로, 사업소 경계와의 거리 기준을 충족시킨다.
하천기본계획의 고시만으로「하천법」상의 하천구역이 되는 것이 아니고, 지형도면을 고시하여야 되는 것인데도 피청구인이 하천기본계획에 따라 하천구역선이 변경되면, 현재 경계가 되는 하천이 없어지는 것을 예상하여 위 규정을 적용하지 않고 건축을 불허가 한 것은 부당한 처분이다.
나.「농지법」상 “생산관리지역”에 대해 농지전용을 제한하는 규정이 있기에 건축허가가 불가능하다는 피청구인의 주장은, 장래의 불특정한 상황을 가정하여 현「농지법」적용하는 것으로, 청구인은 이를 납득할 수 없다.
다.「하천법」에 따르면 새로 발생한 폐천부지 등은 치수 및 하천환경보전 등의 목적에 우선적으로 활용하여야 되고, 그렇지 않더라도 이 사건 건축허가 신청지 3필지와 인접한 ○○ ○○○ ○○-○번지 등 4필지의 토지 소유주가 동일하고 각각의 토지 일부가 차후 하천으로 편입이 예상되므로「하천법」에 따라 토지의 현황 등을 고려하여 청구인 등이 제1순위로 폐천부지 등을 교환 양여받을 권리가 있을 것이다. 더군다나, ○○ ○○○ ○○-○, ○○-○, ○○-○번지 토지 소유주는 국공유지이고, 해당 폐천부지 등과 인접하여 현재 토지를 소유한 사인은 청구인이 유일함으로 사업소 경계와 관련하여 문제가 발생할 소지가 없다.
라. 청구인이 경상남도 치수방재과와 회계과에 문의결과 “기존 폐천부지에 대해서는「하천법」에 따라 폐천부지 등으로 고시한 바가 없기에 기존 폐천부지도 행정재산인 하천으로 관리되고 있으며, 국·공유지의 경우 단 한건도 용도폐지나 교환·양여가 없이 현재까지 하천의 용도로 그대로 관리되고 있다”고 한다. 이는「하천법」제84조 “발생한 폐천부지 등은 치수 및 하천환경보전 등의 목적에 우선적으로 활용하여야 한다”는 규정에 따라 관할 행정청에서 국·공유지를 일괄적으로 하천으로 계속 관리하고 있는 것으로, 이 사건 토지도 장래에 폐천부지 등으로 관리된다고 하더라도 계속하여 하천의 용도로 사용되어질 것이 자명하고, 따라서 피청구인의 건축불허가 처분은 이유가 없다.
마. 청구인이 피청구인에게 건축허가 신청 시 제출한 해당 신청지의 “액화석유가스 자동차용기 충전시설 기술검토서”에 따르면 한국가스안전공사로부터 사업의 목적, 저장능력, 시설분야 10개 항목, 기술분야 4개 항목 등 총 16개 항목 모두 적합하다는 판정을 받았으며 검토서 기타 란에 토지사용 승락, 진출입로, 8미터 이상 도로 인접, 학교보건법 등의 적합여부를 허가 관청에서 확인하여 줄 것과 사업소 경계 내에 포함된 ○○ ○○○ ○○-○, ○○-○, ○○-○번지 토지가「하천법」상의 하천인지 확인하여 줄 것을 기술하고 있다.
바. 피청구인이 2009. 7. 7. 청구인에게 통지한 건축불허가 상세설명서 중 “인정 적용이 불가하여”라는 문구는 해당 법규에 엄연히 명시된 규정을 있는데도 이를 적용하지 않는다는 말로, 청구인으로서는 납득할 수 없다. 건축허가처분은 건축물의 건축 등에 관한 일반적인 금지를 일정한 요건 하에 해제하여 종래의 자연적인 권리를 회복시켜 주는 것으로 이는 기속재량행위로서 마땅히 법률규정에 근거한 처분을 하여야 할 것이며 공익에 배치되지 않는 한 청구인 등의 장래 알 수 없는 재산피해까지 고려한 판단은 기속재량의 범위를 넘어서는 행위라 할 것임으로 취소되어야 한다.
사. 청구인 보충서면(2009. 9. 16.)
1) 청구인의 건축허가 신청지는 반경 100미터 이내에 건축물이 없는 국도 인접지역으로 ○○○의 “액화석유가스충전사업 안전거리고시”에 따른 보호시설과의 안전거리가 기준의 2배이상 확보되어 있고, 주거지역과 최소 200미터 이상 떨어져 있어 사업 영위시 공공의 안전과 이익을 해칠 우려가 없다.
2) ○○○○ 수해상급지 개선사업은 ○○의 상류구간으로 2008. 12. 23.부터 구간 준공되어 현재는 공사가 종결되었고, 청구인의 허가 신청지와 관련된 ○○ 본선구간은 예산확보가 어려워서 구체적인 공사계획이 수립되지 않았다. 이미 준공을 득한 ○○○○의 경우 하천기본계획 대로 하천정비사업이 시행된 것이 아니라, 하천기본계획을 기준으로 공사시행 당시의 주변현황 등을 고려하여 인접 토지소유주와의 협의과정을 거쳐 하천공사가 준공되었다.
3) 피청구인이 신생 폐천부지로 계획되어 있다고 주장한 ○○○ ○○-○, ○○-○, ○○-○ 등의 국·공유지는 지방하천 ○○의 하천기본계획(2001)에 따른 ‘신생폐천부지 지목별 집계표’에 포함되지 않았으므로 피청구인이 폐천 예정지라고 하는 것은 근거가 없다.
4) ○○의 관리청인 경상남도 치수방재과와 ○○○ 재난관리과의 답변으로는 ○○의 기존 폐천 경우 폐천부지로 분류만 되어 있을 뿐이고, 현재 매각대상이 아닌 행정재산으로 계속 관리되고 있어 하천의 일부로서 계속 이용되고 있다. 이는 현행 하천법 제84조에 “발생한 폐천부지 등은 치수 및 하천환경보전 등의 목적에 우선적으로 활용하여야 한다”는 규정에 따라 ○○이 관리되고 있다는 의미이고, 실례로 ○○○○ 수해상습지개선사업에 다른 “하천공사 준공고시 8. 폐천부지 발생면적 및 그 처분계획 : 해당없음”에서 알 수 있듯이 신규로 하천정비사업을 시행한 ○○의 ○○○○의 경우 폐천부지가 존재하지 않음을 알 수 있다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 단순한 건축허가의 경우 청구인이 주장대로 기속재량 행위라고 할 수 있으나 이 사건은 액화석유가스 충전소의 건축허가를 구하는 것으로 액화석유가스 충전사업 허가의 성격을 동시에 갖는 것이므로 건축법령에 의한 건축요건은 물론 액화석유가스의 안전 및 사업법령에 의한 액화석유가스 충전사업 허가기준을 모두 충족해야 하는 것이다.
따라서 이 사건 허가신청은 액화석유가스의 안전관리 및 사업법 시행령 제3조제2항제1호에서 정한 액화석유가스 충전사업 허가기준인 “사업의 영위로 인하여 공공의 안전과 이익을 해치지 아니할 것”이라는 조건 등을 충족해야 하며 같은 조 제3항에 의한 세부기준을 모두 충족해야 하는바, 이에 따라 “시장 등이 고시한 세부기준은 관계법령의 목적이나 근본취지에 명백히 배치되거나 서로 모순되는 등 특별한 사정이 없는 한 법규명령으로서의 효력을 가진다.”고 하는 판례(대법원 2009. 9. 27. 선고, 2000두 7933호)와 나아가 “세부기준은 공공의 안전과 이익을 위해 시장 등이 고시한 예시에 불과하고, 공공의 안전과 이익을 저해한다는 이유에 의해서도 액화석유가스 충전사업의 허가신청을 불허할 수 있다”고 한 판례(대법원 2001. 3. 9. 선고, 99두1625호)를 볼 때 이 사건 건축허가는 공공의 안전과 이익의 침해 여부에 관한 자치단체장의 매우 광범위한 판단의 여지가 허용되는 재량행위임을 알 수 있다.
나. 액화석유가스의 안전관리 및 사업법 시행규칙 제10조 제1항 관련 별표3-1-가-1)-다) 및 라) 규정에 따라, 청구인이 건축허가를 구하는 액화석유가스 충전시설 중 저장설비는 그 외면으로부터 사업소 경계(사업소 경계가 바다·호수·도로 등과 접한 경우 그 반대편 끝을 경계로 본다. 이하 같다)까지 아래 표에 따른 거리 21M 이상을 충족해야 하며, 또한 충전설비는 그 외면으로부터 사업소 경계까지 24M이상을 유지해야 한다.
저 장 능 력저장설비
사업소 경계와의 거리충전설비
지하설치시 이격거리10톤 이하24M16.8M10톤 초과 20톤 이하27M18.9M20톤 초과 30톤 이하30M21M
여기서 사업소 경계가 바다·호수·도로 등과 접한 경우 그 반대편 끝을 경계로 보는 것은, 공공의 안전과 이익을 도모하기 위한 것으로, 하천은 건물, 공작물 설치 등 다른 용도로 전용하여 사용할 수 없는 것이 명백하여 연접지역 공공의 안전에 문제가 없도록 정해진 규정인 바,
위 청구인의 충전소 인접부지가 하천기본계획(경남도 제2001-313호, 2001. 10. 25.) 고시가 되어 있지 않다면 현재 실재하는 하천 구역선을 인정하여 인접 하천을 건축 등이 금지된 공지로 보아 건축허가 가능하겠으나, 현재 하천기본계획에 따라, 청구인 충전소 부지 상류인 ○○○○에서부터 2001. 12. 20. 공사를 착공하여 2008. 12. 30.까지 사업비 64억원으로 ○○ 하천개선사업(하천 L=2,163m, 축제공 L=7,430m, 호안공 L=7,389m)을 시행하고 있어 하천구역선의 변경(지적도면 B선→A선)이 사실상 확정적으로 예정되고 신생 폐천 부지가 계획되어 있기 때문에, 이를 참작하여 액화석유가스 충전설비의 안전거리에 대한 최종판단은 처분청이 입법취지, 제반사정 및 관련된 타 법령 등을 종합적으로 검토하여 결정해야하는 사항으로, 피청구인의 판단 결과 청구인의 액화석유가스 충전소는 관련법령에 따른 시설기준에 미달되고 공공의 안전과 이익을 침해할 것으로 판단된다.
다. 하천구역선 변경에 따라 향후 폐천이 발생 할 경우, 사업소 경계와의 거리 기준을 충족하기 위해서는 아래 토지를 추가로 전용하여 부지편입을 하여야 하나, 청구인이 신청한 이 사건 신청부지 면적은 966㎡이며, 생산관리지역으로 위험물저장 및 처리시설의 경우 농지법 제37조 및 같은 법 시행령 제44조 규정에 따라 전용면적이 1,000㎡로 제한되어, 추가 전용이 불가능하여 허가기준에 미달되며,
지번면적(㎡)소유자비고지적면적편입면적계32,837388-○○○ ○○-○ (답)59949○○○○○○ ○○-○ (답)32042○○○○○○ ○○-○ (답)33154○○○○○○ ○○-○ (답)3636○○○○○○ ○○-○ (답)16913○○○○○○ ○○-○ (답)31,382194국(건설부)
또한 지적도면에서 보는 바와 같이 향후 하천구역선이 B선→A선으로 변경될 경우 폐천부지 중 국유지 C부분의 LPG충전소 부지편입도 단시간 내 될 수 없어 LPG충전사업 허가기준(부지) 미달에 따른 허가취소 등 행정처분을 받을 수 있다.
라.「하천법」제85조 및 같은 법 시행령 제92조 제1항 제1호, 국·공유재산으로 존치할 필요가 없는 경우 폐천부지를 양여할 때, 순위는 ①당초의 토지소유자로서 그 토지에 대한 보상을 받지 아니하였거나, 폐천부지 등을 교환받지 아니한 자 ②법제28조 및 30조에 따라 공사를 시행한 자 ③국가하천의 유지, 보수를 행하는 시, 도지사로 규정되어 있을 뿐만 아니라,
신생 폐천부지는 피청구인 소유로 공유재산의 일반적인 매각기준은 ① 법률에 의한 매각, ②공공목적의 매각, ③보존부적합 재산의 매각에 해당되어야 하며 매각대상 토지의 장래가치, 향후 이용계획 및 주변 자연경관과 미관의 조화 등을 종합적으로 고려하여 매각처분을 하는 것으로 청구인의 충전소 신청부지 인근 피청구인 소유 하천부지의 매각여부는 상기 사항을 다각적으로 검토 후 결정할 사항이다. 공유재산 매각은 공개입찰이 원칙이며, 청구인이 폐천부지 교환·양여 시 1순위라는 주장은 근거 없으며, 설령 청구인이 인근 부지를 매입한다고 하더라도, 이 시설에 필요한 부지는 농지법의 전용가능 면적인 1,000㎡을 초과하여 허가가 불가하다.
마. 청구인이 제출한 한국가스안전공사의 기술검토서는 액화석유가스충전소의 가스시설에 대한 기술적인 안전성을 판단하기 위한 기술검토서로, 기타란 토지 사용승락 등의 내용은, 피청구인의 소관사무에 대하여 적법유무를 종합적으로 검토해서 판단해 달라는 한국가스안전공사의 의견을 제시한 사항으로 이 사건 불허가 처분의 적법성을 판단하는 근거가 될 수 없다.
바. 피청구인이 2009. 7. 7. 청구인에게 통지한 건축불허가 ‘상세설명서’ 상의 내용 중 “인정적용이 불가하여”라는 의미는 청구인의 충전소 신청부지가 하천구역에 접할 경우에만 상기법규를 적용하여 하천의 경우 반대편 끝선을 사업소 경계로 볼 수 있으나, 상기 법규의 취지는 앞서 밝힌 대로 건물, 공작물 설치 등의 다른 용도로 전용하여 사용할 수 없는 지역임이 명백할 경우에만 적용 할 수 있는바, 하천기본계획에 하천구역선 변경(B선→A선) 및 신생 폐천부지가 계획되고 관련 공사가 진행되고 있기 때문에 “사업소 경계가 하천인 경우 그 반대편 끝선을 사업소 경계로 인정해 주는 규정의 적용”이 불가하다는 의미이다.
조만간 이루어질 하천구역선의 변경을 감안하지 않고 청구인의 요구에 따라 현재의 하천구역선을 인정하여 액화석유가스 충전소 건축허가를 할 경우 향후 하천구역선 변경으로 허가기준 미달 시 액화석유가스의 안전관리 및 사업법 제9조제1항제4호의 규정에 따라, 허가를 취소해야 하며 이는 청구인의 재산상의 손실은 물론 국도변에 해당 시설물이 방치됨으로 인한 자연경관 훼손 등 막대한 사익 및 공익적 손실이 예상되므로 이를 방지할 필요도 있다.
또한 액화석유사업 충전사업 허가는 단순한 건축허가와 달리 폭발이나 화재로인한 위해 부담을 안게 되는 주민들의 생명과 재산권의 보호 등이 최우선적으로 고려되어야 하기 때문에, 처분청의 광범위한 판단 여지가 인정되는 재량행위임을 감안하여 청구인의 이 사건 청구는 마땅히 기각되어야 한다.
사. 피청구인 보충답변서(2009. 9. 22.)
1)「액화석유가스의 안전관리 및 사업법 시행령」제3조에서 “사업의 영위로 인하여 공공의 안전과 이익을 해치지 아니할 것”이라는 의미는 액화석유가스 충전소는 공공의 안전과 이익의 침해여부에 관한 자치단체장의 매우 광범위한 판단의 여지가 허용되는 재량행위임을 설명하기 위하여 대법원 판례를 예시로 든 것이고, 또한 같은조 제2항제3호에 “연결도로, 도시계획, 인구밀집 등을 고려하여 설치가 적정하지 아니하다고 인정되는 지역에 사업 시설을 설치하지 아니할 것”이라는 허가기준을 볼 때 자치단체장의 매우 광범위한 판단의 여지가 허용되는 재량행위임을 알 수 있다.
2)「하천법」제10조제4항의 규정에 따라 하천구역 결정은 지형도면을 작성하여 고시하도록 되어 있으나, 하천기본계획의 고시는 동법시행규칙 제13조 규정에 따라 하천기본계획의 목표 및 홍수방어계획 등을 첨부하여 관보 또는 공보에 게시하면 효력이 발생된다 할 것이다.
3) 하천구역 및 신생폐천부지 편입조서에 일부 토지가 누락된다 할지라도 기준이 되는 하천기본계획 도면에 ○○○ ○○-○, ○○-○, ○○-○이 포함되어 있으므로 마땅히 신생 폐천부지이며, 청구인의 주장은 이유없다. 또한 청구인은 신규로 하천정비사업을 시행한 ○○의 ○○○○의 경우 폐천부지가 존재하지 않는다고 주장하지만, ○○은 하천연장이 12,500m고 상류인 ○○○○ 수해상습지개선사업의 축제구간은 L=2,015m로, ○○ 전체 하천연장의 8%에 불과한 구간으로 이를 근거로 ○○ 전체 구간에 대하여 폐천이 없을 것이라고 주장하는 것을 설득력이 없다.
4) 또한 부산지방국토청에서 낙동강 주요지류인 ○○의 치수사업을 위하여 하천기본계획에 의거「○○○○○ ○○○○ 외 1개 지구 하천개수공사 실시설계용역」을 2007. 12월 준공하여 ○○○○ 치수사업에 필요한 실시설계를 완료하였으며 설계도서 및 관련자료는 지방하천관리청인 경남도로 이관하였고, 향후 경남도가 ○○ 재해예방사업으로 실시할 계획이다.
5) 하천정지기본계획은 하천의 유수로 인한 피해를 예방하고 하천의 지정·관리·사용 등 하천을 적정하게 관리하기 위한 기초자료로써, 이를 무시하고 무분별하게 건축이나 개발행위가 이루어진다면 향후 하천관리 업무에 막대한 혼란과 지장을 초래하게 될 것이다.
4. 관계법령
가.「액화석유가스의 안전관리 및 사업법」제4조, 9조
나.「액화석유가스의 안전관리 및 사업법 시행규칙」제10조［별표3］
다.「농지법」제37조
라.「농지법 시행령」제33조, 제44조
마.「건축법시행령」제3조의 4 ［별표1］
바.「하천법」제25조, 제85조
사.「하천법 시행령」제92조
5. 인정사실
가. 피청구인은 2009. 7. 7. 청구인이 신청한 액화석유가스 충전소 건축허가에 대하여, 하천정비기본계획에 따라 하천구역선이 변경이 예상되고 폐천부지가 발생하면 액화석유가스 충전시설 거리기준에 미달한다는 사유로 불허가 처분하였다.
나. 경상남도 제2001-313호 하천정비기본계획(2001. 10. 25.)에 따르면 청구인이 신청한 액화석유가스 충전소 신청부지에 인접한 ○○의 하천구역선이 변경될 예정이다.
다. “국토해양부 자주하는 질문”에 대하여 에 따르면 “하천기본계획의 고시만으로는 하천구역이나 하천예정지 혹은 홍수관리지역으로 지정되지 않으며, 법적으로 행위제한을 받지는 않는다.「하천법」제10조제3항, 제11조제3항 및 제12조제3항에 의거 하천구역, 하천예정지, 홍수관리구역으로 고시된 경우에는 건축물 신축 등의 행위를 위해 당해 하천관리청이나 시·도지사의 허가가 필요하다“고 답변하였다. (2008.11.13.)
라. 현재 이 사건 건축허가 신청부지 경계가 되는 ○○은 하천이나 하천예정지 변경에 필요한 하천관리위원회의 심의 등 변경에 따른 세부계획이 확정되지 않은 상태이다.
6. 검토의견
가.「액화석유가스의 안전관리 및 사업법」제4조에 따라 허가권자는 “사업의 영위로 인해 공공의 안전과 이익을 해치지 아니하고, 연결 도로, 도시계획, 인구 밀집 등을 고려하여 설치가 적정하지 아니하다고 인정되는 지역”의 경우 허가하여야 하며,
같은법 시행규칙 제10조제1항제1호 별표3에 따르면 “액화석유가스 충전시설 중 저장설비는 그 외면으로부터 사업소경계까지 24m(저장능력 10톤이하), 충전설비는 21m(20톤 초과 30톤이하, 지하설치시) 이상의 거리를 유지하여야 한다. 단, 사업소경계가 바다ㆍ호수ㆍ하천ㆍ도로 등과 접한 경우에는 그 반대편 끝을 경계로 본다”고 규정하고 있으며,
「하천법」제10조제2항에 하천구역을 결정, 변경, 폐지하려는 때에는 하천관리위원회의 심의를 거쳐야 하며, 같은법 제11조제2항은 하천예정지를 지정하려는 때에는 하천관리위원회의 심의를 거쳐야 하고, 이를 변경하거나 폐지하려는 때에도 또한 같다”고 명시한 바,
나. 피 청구인의 이 사건 불허가 처분 사유는, 청구인의 액화석유가스 충전소 건축허가 신청 부지 경계가 되는 하천인 ○○이 경상남도 하천정비기본계획(2001. 10. 25.)을 근거로 하천구역선 변경이 예상되고, 이에 따라 사업소 경계에 폐천이 생길 경우「액화석유가스의 안전관리 및 사업법 시행규칙」제10조제1항제1호 별표에 따른 “사업소경계가 바다ㆍ호수ㆍ하천ㆍ도로 등과 접한 경우에는 그 반대편 끝을 경계로 본다”는 규정을 적용할 수 없으므로, 사업소와의 거리를 각 21m, 24m 유지해야 한다는 기준에 미달되며, 또한 현재 하천구역선을 인정하여 충전소를 허가할 경우 향후 하천구역선이 변경되었을 때 허가기준에 미달하게 되면, 이 허가를 취소하여야 하는데 이때 청구인의 재산상의 손실은 물론 국도변에 해당 시설물이 방치됨으로 인한 자연경과 훼손 및 사익 및 공익적 손실이 예상된다는 것이다.
그러나 이 사건 신청부지의 경계가 되는 ○○의 하천구역이나 하천예정지 변경을 하기 위해서는「하천법」제10조제2항과 제11조제2항에따라 하천관리위원회의 심의를 거쳐야 하나 ○○의 관리청인 경상남도는 이에 관한 세부계획을 확정한 바 없어서, 하천정비기본계획상으로 예상되는 하천변경선을 기준으로 하천 또는 폐천 예정지라고 보고 행정처분을 하기는 어렵다 할 것이다. 이는 “인정사실 다”에서 인용한 바와 같다.
또한 이 사건 액화석유가스 충전소 건축허가는 공공의 이익과 안전을 해치지 않아야 할 것이고, 피청구인의 주장대로「액화석유가스의 안전관리 및 사업법 시행령」의 “사업소경계가 바다ㆍ호수ㆍ하천ㆍ도로 등과 접한 경우에는 그 반대편 끝을 경계로 본다”는 규정에서 하천 등은 건물 등의 설치나 다른 용도로 전용하여 사용할 수 없는 지역임이 명백하여 공공의 안전에 문제가 없으므로 정해진 규정임에 비추어 판단해보면,
향후 사업소 경계에 폐천이 생길 경우, 예정지는 국유지 ○○-○번지(지목:천) 일부와, 피청구인 소유지 ○○-○번지(지목:답)로, 청구인이 신청한 사업소 경계와 안전거리 문제가 되는 부분은 국유지 194㎡, 시유지 36㎡이며, 이는「하천법」제84조에 따라 치수 및 하천환경보전 등의 목적에 우선적으로 활용하여야 할 것이며, 정형화 되지 않은 지형과, 면적 등을 감안하면 매각 등 다른 용도로 처분될 가능성이 극히 낮다고 할 수 있어 청구인의 액화석유가스 충전소가 연접한 폐천부지에 대한 공공의 안전을 해할 가능성이 있다고 보기 어렵다.
따라서 건축허가신청이 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 법령에서 정하는 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없을 것인 바, 이 사건 액화석유가스 충전소 건축허가가 공공의 안전과 이익의 침해 여부에 관한 자치단체장의 판단의 여지가 허용되는 재량행위임을 인정하더라도, 달성되는 공익보다 침해되는 청구인의 사익이 훨씬 크므로 그 재량권을 남용한 위법한 처분이라고 판단된다.
다. 결 론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
가. 청 구 인 : ○ ○ ○
나. 피청구인 : ○○○○
다. 청구내용
청구인은 2009. 6. 2. ○○○ ○○ ○○○ ○○-○번지 외 2필지에 지상 3층, 건축연면적 342㎡의 액화석유가스 충전소 건축허가를 신청하였으나, 2009. 7. 7.피청구인으로부터 하천정비기본계획에 따른 하천구역선 변경이 예상되고, 이때 폐천부지가 발생하면 액화석유가스 충전 시설 중 저장설비 등과 사업소경계까지의 거리기준에 미달하여, 허가시 청구인의 재산피해가 우려된다는 사유로 불허가 처분을 받고 이 사건 처분 취소를 청구하였다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 청구인이 건축허가 신청한 액화석유가스 충전소 부지는 현재 하천과 인접하며, 액화석유가스의 안전관리 및 사업법 시행규칙 제10조제1항 별표3 “액화석유가스 충전시설 중 저장설비는 그 외면으로부터 사업소 경계가 하천과 인접한 경우 그 반대편 끝을 경계로 본다”는 규정이 있는바, 이때의 하천은 현행 하천법에 따라야 함으로, 사업소 경계와의 거리 기준을 충족시킨다.
하천기본계획의 고시만으로「하천법」상의 하천구역이 되는 것이 아니고, 지형도면을 고시하여야 되는 것인데도 피청구인이 하천기본계획에 따라 하천구역선이 변경되면, 현재 경계가 되는 하천이 없어지는 것을 예상하여 위 규정을 적용하지 않고 건축을 불허가 한 것은 부당한 처분이다.
나.「농지법」상 “생산관리지역”에 대해 농지전용을 제한하는 규정이 있기에 건축허가가 불가능하다는 피청구인의 주장은, 장래의 불특정한 상황을 가정하여 현「농지법」적용하는 것으로, 청구인은 이를 납득할 수 없다.
다.「하천법」에 따르면 새로 발생한 폐천부지 등은 치수 및 하천환경보전 등의 목적에 우선적으로 활용하여야 되고, 그렇지 않더라도 이 사건 건축허가 신청지 3필지와 인접한 ○○ ○○○ ○○-○번지 등 4필지의 토지 소유주가 동일하고 각각의 토지 일부가 차후 하천으로 편입이 예상되므로「하천법」에 따라 토지의 현황 등을 고려하여 청구인 등이 제1순위로 폐천부지 등을 교환 양여받을 권리가 있을 것이다. 더군다나, ○○ ○○○ ○○-○, ○○-○, ○○-○번지 토지 소유주는 국공유지이고, 해당 폐천부지 등과 인접하여 현재 토지를 소유한 사인은 청구인이 유일함으로 사업소 경계와 관련하여 문제가 발생할 소지가 없다.
라. 청구인이 경상남도 치수방재과와 회계과에 문의결과 “기존 폐천부지에 대해서는「하천법」에 따라 폐천부지 등으로 고시한 바가 없기에 기존 폐천부지도 행정재산인 하천으로 관리되고 있으며, 국·공유지의 경우 단 한건도 용도폐지나 교환·양여가 없이 현재까지 하천의 용도로 그대로 관리되고 있다”고 한다. 이는「하천법」제84조 “발생한 폐천부지 등은 치수 및 하천환경보전 등의 목적에 우선적으로 활용하여야 한다”는 규정에 따라 관할 행정청에서 국·공유지를 일괄적으로 하천으로 계속 관리하고 있는 것으로, 이 사건 토지도 장래에 폐천부지 등으로 관리된다고 하더라도 계속하여 하천의 용도로 사용되어질 것이 자명하고, 따라서 피청구인의 건축불허가 처분은 이유가 없다.
마. 청구인이 피청구인에게 건축허가 신청 시 제출한 해당 신청지의 “액화석유가스 자동차용기 충전시설 기술검토서”에 따르면 한국가스안전공사로부터 사업의 목적, 저장능력, 시설분야 10개 항목, 기술분야 4개 항목 등 총 16개 항목 모두 적합하다는 판정을 받았으며 검토서 기타 란에 토지사용 승락, 진출입로, 8미터 이상 도로 인접, 학교보건법 등의 적합여부를 허가 관청에서 확인하여 줄 것과 사업소 경계 내에 포함된 ○○ ○○○ ○○-○, ○○-○, ○○-○번지 토지가「하천법」상의 하천인지 확인하여 줄 것을 기술하고 있다.
바. 피청구인이 2009. 7. 7. 청구인에게 통지한 건축불허가 상세설명서 중 “인정 적용이 불가하여”라는 문구는 해당 법규에 엄연히 명시된 규정을 있는데도 이를 적용하지 않는다는 말로, 청구인으로서는 납득할 수 없다. 건축허가처분은 건축물의 건축 등에 관한 일반적인 금지를 일정한 요건 하에 해제하여 종래의 자연적인 권리를 회복시켜 주는 것으로 이는 기속재량행위로서 마땅히 법률규정에 근거한 처분을 하여야 할 것이며 공익에 배치되지 않는 한 청구인 등의 장래 알 수 없는 재산피해까지 고려한 판단은 기속재량의 범위를 넘어서는 행위라 할 것임으로 취소되어야 한다.
사. 청구인 보충서면(2009. 9. 16.)
1) 청구인의 건축허가 신청지는 반경 100미터 이내에 건축물이 없는 국도 인접지역으로 ○○○의 “액화석유가스충전사업 안전거리고시”에 따른 보호시설과의 안전거리가 기준의 2배이상 확보되어 있고, 주거지역과 최소 200미터 이상 떨어져 있어 사업 영위시 공공의 안전과 이익을 해칠 우려가 없다.
2) ○○○○ 수해상급지 개선사업은 ○○의 상류구간으로 2008. 12. 23.부터 구간 준공되어 현재는 공사가 종결되었고, 청구인의 허가 신청지와 관련된 ○○ 본선구간은 예산확보가 어려워서 구체적인 공사계획이 수립되지 않았다. 이미 준공을 득한 ○○○○의 경우 하천기본계획 대로 하천정비사업이 시행된 것이 아니라, 하천기본계획을 기준으로 공사시행 당시의 주변현황 등을 고려하여 인접 토지소유주와의 협의과정을 거쳐 하천공사가 준공되었다.
3) 피청구인이 신생 폐천부지로 계획되어 있다고 주장한 ○○○ ○○-○, ○○-○, ○○-○ 등의 국·공유지는 지방하천 ○○의 하천기본계획(2001)에 따른 ‘신생폐천부지 지목별 집계표’에 포함되지 않았으므로 피청구인이 폐천 예정지라고 하는 것은 근거가 없다.
4) ○○의 관리청인 경상남도 치수방재과와 ○○○ 재난관리과의 답변으로는 ○○의 기존 폐천 경우 폐천부지로 분류만 되어 있을 뿐이고, 현재 매각대상이 아닌 행정재산으로 계속 관리되고 있어 하천의 일부로서 계속 이용되고 있다. 이는 현행 하천법 제84조에 “발생한 폐천부지 등은 치수 및 하천환경보전 등의 목적에 우선적으로 활용하여야 한다”는 규정에 따라 ○○이 관리되고 있다는 의미이고, 실례로 ○○○○ 수해상습지개선사업에 다른 “하천공사 준공고시 8. 폐천부지 발생면적 및 그 처분계획 : 해당없음”에서 알 수 있듯이 신규로 하천정비사업을 시행한 ○○의 ○○○○의 경우 폐천부지가 존재하지 않음을 알 수 있다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 단순한 건축허가의 경우 청구인이 주장대로 기속재량 행위라고 할 수 있으나 이 사건은 액화석유가스 충전소의 건축허가를 구하는 것으로 액화석유가스 충전사업 허가의 성격을 동시에 갖는 것이므로 건축법령에 의한 건축요건은 물론 액화석유가스의 안전 및 사업법령에 의한 액화석유가스 충전사업 허가기준을 모두 충족해야 하는 것이다.
따라서 이 사건 허가신청은 액화석유가스의 안전관리 및 사업법 시행령 제3조제2항제1호에서 정한 액화석유가스 충전사업 허가기준인 “사업의 영위로 인하여 공공의 안전과 이익을 해치지 아니할 것”이라는 조건 등을 충족해야 하며 같은 조 제3항에 의한 세부기준을 모두 충족해야 하는바, 이에 따라 “시장 등이 고시한 세부기준은 관계법령의 목적이나 근본취지에 명백히 배치되거나 서로 모순되는 등 특별한 사정이 없는 한 법규명령으로서의 효력을 가진다.”고 하는 판례(대법원 2009. 9. 27. 선고, 2000두 7933호)와 나아가 “세부기준은 공공의 안전과 이익을 위해 시장 등이 고시한 예시에 불과하고, 공공의 안전과 이익을 저해한다는 이유에 의해서도 액화석유가스 충전사업의 허가신청을 불허할 수 있다”고 한 판례(대법원 2001. 3. 9. 선고, 99두1625호)를 볼 때 이 사건 건축허가는 공공의 안전과 이익의 침해 여부에 관한 자치단체장의 매우 광범위한 판단의 여지가 허용되는 재량행위임을 알 수 있다.
나. 액화석유가스의 안전관리 및 사업법 시행규칙 제10조 제1항 관련 별표3-1-가-1)-다) 및 라) 규정에 따라, 청구인이 건축허가를 구하는 액화석유가스 충전시설 중 저장설비는 그 외면으로부터 사업소 경계(사업소 경계가 바다·호수·도로 등과 접한 경우 그 반대편 끝을 경계로 본다. 이하 같다)까지 아래 표에 따른 거리 21M 이상을 충족해야 하며, 또한 충전설비는 그 외면으로부터 사업소 경계까지 24M이상을 유지해야 한다.
저 장 능 력저장설비
사업소 경계와의 거리충전설비
지하설치시 이격거리10톤 이하24M16.8M10톤 초과 20톤 이하27M18.9M20톤 초과 30톤 이하30M21M
여기서 사업소 경계가 바다·호수·도로 등과 접한 경우 그 반대편 끝을 경계로 보는 것은, 공공의 안전과 이익을 도모하기 위한 것으로, 하천은 건물, 공작물 설치 등 다른 용도로 전용하여 사용할 수 없는 것이 명백하여 연접지역 공공의 안전에 문제가 없도록 정해진 규정인 바,
위 청구인의 충전소 인접부지가 하천기본계획(경남도 제2001-313호, 2001. 10. 25.) 고시가 되어 있지 않다면 현재 실재하는 하천 구역선을 인정하여 인접 하천을 건축 등이 금지된 공지로 보아 건축허가 가능하겠으나, 현재 하천기본계획에 따라, 청구인 충전소 부지 상류인 ○○○○에서부터 2001. 12. 20. 공사를 착공하여 2008. 12. 30.까지 사업비 64억원으로 ○○ 하천개선사업(하천 L=2,163m, 축제공 L=7,430m, 호안공 L=7,389m)을 시행하고 있어 하천구역선의 변경(지적도면 B선→A선)이 사실상 확정적으로 예정되고 신생 폐천 부지가 계획되어 있기 때문에, 이를 참작하여 액화석유가스 충전설비의 안전거리에 대한 최종판단은 처분청이 입법취지, 제반사정 및 관련된 타 법령 등을 종합적으로 검토하여 결정해야하는 사항으로, 피청구인의 판단 결과 청구인의 액화석유가스 충전소는 관련법령에 따른 시설기준에 미달되고 공공의 안전과 이익을 침해할 것으로 판단된다.
다. 하천구역선 변경에 따라 향후 폐천이 발생 할 경우, 사업소 경계와의 거리 기준을 충족하기 위해서는 아래 토지를 추가로 전용하여 부지편입을 하여야 하나, 청구인이 신청한 이 사건 신청부지 면적은 966㎡이며, 생산관리지역으로 위험물저장 및 처리시설의 경우 농지법 제37조 및 같은 법 시행령 제44조 규정에 따라 전용면적이 1,000㎡로 제한되어, 추가 전용이 불가능하여 허가기준에 미달되며,
지번면적(㎡)소유자비고지적면적편입면적계32,837388-○○○ ○○-○ (답)59949○○○○○○ ○○-○ (답)32042○○○○○○ ○○-○ (답)33154○○○○○○ ○○-○ (답)3636○○○○○○ ○○-○ (답)16913○○○○○○ ○○-○ (답)31,382194국(건설부)
또한 지적도면에서 보는 바와 같이 향후 하천구역선이 B선→A선으로 변경될 경우 폐천부지 중 국유지 C부분의 LPG충전소 부지편입도 단시간 내 될 수 없어 LPG충전사업 허가기준(부지) 미달에 따른 허가취소 등 행정처분을 받을 수 있다.
라.「하천법」제85조 및 같은 법 시행령 제92조 제1항 제1호, 국·공유재산으로 존치할 필요가 없는 경우 폐천부지를 양여할 때, 순위는 ①당초의 토지소유자로서 그 토지에 대한 보상을 받지 아니하였거나, 폐천부지 등을 교환받지 아니한 자 ②법제28조 및 30조에 따라 공사를 시행한 자 ③국가하천의 유지, 보수를 행하는 시, 도지사로 규정되어 있을 뿐만 아니라,
신생 폐천부지는 피청구인 소유로 공유재산의 일반적인 매각기준은 ① 법률에 의한 매각, ②공공목적의 매각, ③보존부적합 재산의 매각에 해당되어야 하며 매각대상 토지의 장래가치, 향후 이용계획 및 주변 자연경관과 미관의 조화 등을 종합적으로 고려하여 매각처분을 하는 것으로 청구인의 충전소 신청부지 인근 피청구인 소유 하천부지의 매각여부는 상기 사항을 다각적으로 검토 후 결정할 사항이다. 공유재산 매각은 공개입찰이 원칙이며, 청구인이 폐천부지 교환·양여 시 1순위라는 주장은 근거 없으며, 설령 청구인이 인근 부지를 매입한다고 하더라도, 이 시설에 필요한 부지는 농지법의 전용가능 면적인 1,000㎡을 초과하여 허가가 불가하다.
마. 청구인이 제출한 한국가스안전공사의 기술검토서는 액화석유가스충전소의 가스시설에 대한 기술적인 안전성을 판단하기 위한 기술검토서로, 기타란 토지 사용승락 등의 내용은, 피청구인의 소관사무에 대하여 적법유무를 종합적으로 검토해서 판단해 달라는 한국가스안전공사의 의견을 제시한 사항으로 이 사건 불허가 처분의 적법성을 판단하는 근거가 될 수 없다.
바. 피청구인이 2009. 7. 7. 청구인에게 통지한 건축불허가 ‘상세설명서’ 상의 내용 중 “인정적용이 불가하여”라는 의미는 청구인의 충전소 신청부지가 하천구역에 접할 경우에만 상기법규를 적용하여 하천의 경우 반대편 끝선을 사업소 경계로 볼 수 있으나, 상기 법규의 취지는 앞서 밝힌 대로 건물, 공작물 설치 등의 다른 용도로 전용하여 사용할 수 없는 지역임이 명백할 경우에만 적용 할 수 있는바, 하천기본계획에 하천구역선 변경(B선→A선) 및 신생 폐천부지가 계획되고 관련 공사가 진행되고 있기 때문에 “사업소 경계가 하천인 경우 그 반대편 끝선을 사업소 경계로 인정해 주는 규정의 적용”이 불가하다는 의미이다.
조만간 이루어질 하천구역선의 변경을 감안하지 않고 청구인의 요구에 따라 현재의 하천구역선을 인정하여 액화석유가스 충전소 건축허가를 할 경우 향후 하천구역선 변경으로 허가기준 미달 시 액화석유가스의 안전관리 및 사업법 제9조제1항제4호의 규정에 따라, 허가를 취소해야 하며 이는 청구인의 재산상의 손실은 물론 국도변에 해당 시설물이 방치됨으로 인한 자연경관 훼손 등 막대한 사익 및 공익적 손실이 예상되므로 이를 방지할 필요도 있다.
또한 액화석유사업 충전사업 허가는 단순한 건축허가와 달리 폭발이나 화재로인한 위해 부담을 안게 되는 주민들의 생명과 재산권의 보호 등이 최우선적으로 고려되어야 하기 때문에, 처분청의 광범위한 판단 여지가 인정되는 재량행위임을 감안하여 청구인의 이 사건 청구는 마땅히 기각되어야 한다.
사. 피청구인 보충답변서(2009. 9. 22.)
1)「액화석유가스의 안전관리 및 사업법 시행령」제3조에서 “사업의 영위로 인하여 공공의 안전과 이익을 해치지 아니할 것”이라는 의미는 액화석유가스 충전소는 공공의 안전과 이익의 침해여부에 관한 자치단체장의 매우 광범위한 판단의 여지가 허용되는 재량행위임을 설명하기 위하여 대법원 판례를 예시로 든 것이고, 또한 같은조 제2항제3호에 “연결도로, 도시계획, 인구밀집 등을 고려하여 설치가 적정하지 아니하다고 인정되는 지역에 사업 시설을 설치하지 아니할 것”이라는 허가기준을 볼 때 자치단체장의 매우 광범위한 판단의 여지가 허용되는 재량행위임을 알 수 있다.
2)「하천법」제10조제4항의 규정에 따라 하천구역 결정은 지형도면을 작성하여 고시하도록 되어 있으나, 하천기본계획의 고시는 동법시행규칙 제13조 규정에 따라 하천기본계획의 목표 및 홍수방어계획 등을 첨부하여 관보 또는 공보에 게시하면 효력이 발생된다 할 것이다.
3) 하천구역 및 신생폐천부지 편입조서에 일부 토지가 누락된다 할지라도 기준이 되는 하천기본계획 도면에 ○○○ ○○-○, ○○-○, ○○-○이 포함되어 있으므로 마땅히 신생 폐천부지이며, 청구인의 주장은 이유없다. 또한 청구인은 신규로 하천정비사업을 시행한 ○○의 ○○○○의 경우 폐천부지가 존재하지 않는다고 주장하지만, ○○은 하천연장이 12,500m고 상류인 ○○○○ 수해상습지개선사업의 축제구간은 L=2,015m로, ○○ 전체 하천연장의 8%에 불과한 구간으로 이를 근거로 ○○ 전체 구간에 대하여 폐천이 없을 것이라고 주장하는 것을 설득력이 없다.
4) 또한 부산지방국토청에서 낙동강 주요지류인 ○○의 치수사업을 위하여 하천기본계획에 의거「○○○○○ ○○○○ 외 1개 지구 하천개수공사 실시설계용역」을 2007. 12월 준공하여 ○○○○ 치수사업에 필요한 실시설계를 완료하였으며 설계도서 및 관련자료는 지방하천관리청인 경남도로 이관하였고, 향후 경남도가 ○○ 재해예방사업으로 실시할 계획이다.
5) 하천정지기본계획은 하천의 유수로 인한 피해를 예방하고 하천의 지정·관리·사용 등 하천을 적정하게 관리하기 위한 기초자료로써, 이를 무시하고 무분별하게 건축이나 개발행위가 이루어진다면 향후 하천관리 업무에 막대한 혼란과 지장을 초래하게 될 것이다.
4. 관계법령
가.「액화석유가스의 안전관리 및 사업법」제4조, 9조
나.「액화석유가스의 안전관리 및 사업법 시행규칙」제10조［별표3］
다.「농지법」제37조
라.「농지법 시행령」제33조, 제44조
마.「건축법시행령」제3조의 4 ［별표1］
바.「하천법」제25조, 제85조
사.「하천법 시행령」제92조
5. 인정사실
가. 피청구인은 2009. 7. 7. 청구인이 신청한 액화석유가스 충전소 건축허가에 대하여, 하천정비기본계획에 따라 하천구역선이 변경이 예상되고 폐천부지가 발생하면 액화석유가스 충전시설 거리기준에 미달한다는 사유로 불허가 처분하였다.
나. 경상남도 제2001-313호 하천정비기본계획(2001. 10. 25.)에 따르면 청구인이 신청한 액화석유가스 충전소 신청부지에 인접한 ○○의 하천구역선이 변경될 예정이다.
다. “국토해양부 자주하는 질문”에 대하여 에 따르면 “하천기본계획의 고시만으로는 하천구역이나 하천예정지 혹은 홍수관리지역으로 지정되지 않으며, 법적으로 행위제한을 받지는 않는다.「하천법」제10조제3항, 제11조제3항 및 제12조제3항에 의거 하천구역, 하천예정지, 홍수관리구역으로 고시된 경우에는 건축물 신축 등의 행위를 위해 당해 하천관리청이나 시·도지사의 허가가 필요하다“고 답변하였다. (2008.11.13.)
라. 현재 이 사건 건축허가 신청부지 경계가 되는 ○○은 하천이나 하천예정지 변경에 필요한 하천관리위원회의 심의 등 변경에 따른 세부계획이 확정되지 않은 상태이다.
6. 검토의견
가.「액화석유가스의 안전관리 및 사업법」제4조에 따라 허가권자는 “사업의 영위로 인해 공공의 안전과 이익을 해치지 아니하고, 연결 도로, 도시계획, 인구 밀집 등을 고려하여 설치가 적정하지 아니하다고 인정되는 지역”의 경우 허가하여야 하며,
같은법 시행규칙 제10조제1항제1호 별표3에 따르면 “액화석유가스 충전시설 중 저장설비는 그 외면으로부터 사업소경계까지 24m(저장능력 10톤이하), 충전설비는 21m(20톤 초과 30톤이하, 지하설치시) 이상의 거리를 유지하여야 한다. 단, 사업소경계가 바다ㆍ호수ㆍ하천ㆍ도로 등과 접한 경우에는 그 반대편 끝을 경계로 본다”고 규정하고 있으며,
「하천법」제10조제2항에 하천구역을 결정, 변경, 폐지하려는 때에는 하천관리위원회의 심의를 거쳐야 하며, 같은법 제11조제2항은 하천예정지를 지정하려는 때에는 하천관리위원회의 심의를 거쳐야 하고, 이를 변경하거나 폐지하려는 때에도 또한 같다”고 명시한 바,
나. 피 청구인의 이 사건 불허가 처분 사유는, 청구인의 액화석유가스 충전소 건축허가 신청 부지 경계가 되는 하천인 ○○이 경상남도 하천정비기본계획(2001. 10. 25.)을 근거로 하천구역선 변경이 예상되고, 이에 따라 사업소 경계에 폐천이 생길 경우「액화석유가스의 안전관리 및 사업법 시행규칙」제10조제1항제1호 별표에 따른 “사업소경계가 바다ㆍ호수ㆍ하천ㆍ도로 등과 접한 경우에는 그 반대편 끝을 경계로 본다”는 규정을 적용할 수 없으므로, 사업소와의 거리를 각 21m, 24m 유지해야 한다는 기준에 미달되며, 또한 현재 하천구역선을 인정하여 충전소를 허가할 경우 향후 하천구역선이 변경되었을 때 허가기준에 미달하게 되면, 이 허가를 취소하여야 하는데 이때 청구인의 재산상의 손실은 물론 국도변에 해당 시설물이 방치됨으로 인한 자연경과 훼손 및 사익 및 공익적 손실이 예상된다는 것이다.
그러나 이 사건 신청부지의 경계가 되는 ○○의 하천구역이나 하천예정지 변경을 하기 위해서는「하천법」제10조제2항과 제11조제2항에따라 하천관리위원회의 심의를 거쳐야 하나 ○○의 관리청인 경상남도는 이에 관한 세부계획을 확정한 바 없어서, 하천정비기본계획상으로 예상되는 하천변경선을 기준으로 하천 또는 폐천 예정지라고 보고 행정처분을 하기는 어렵다 할 것이다. 이는 “인정사실 다”에서 인용한 바와 같다.
또한 이 사건 액화석유가스 충전소 건축허가는 공공의 이익과 안전을 해치지 않아야 할 것이고, 피청구인의 주장대로「액화석유가스의 안전관리 및 사업법 시행령」의 “사업소경계가 바다ㆍ호수ㆍ하천ㆍ도로 등과 접한 경우에는 그 반대편 끝을 경계로 본다”는 규정에서 하천 등은 건물 등의 설치나 다른 용도로 전용하여 사용할 수 없는 지역임이 명백하여 공공의 안전에 문제가 없으므로 정해진 규정임에 비추어 판단해보면,
향후 사업소 경계에 폐천이 생길 경우, 예정지는 국유지 ○○-○번지(지목:천) 일부와, 피청구인 소유지 ○○-○번지(지목:답)로, 청구인이 신청한 사업소 경계와 안전거리 문제가 되는 부분은 국유지 194㎡, 시유지 36㎡이며, 이는「하천법」제84조에 따라 치수 및 하천환경보전 등의 목적에 우선적으로 활용하여야 할 것이며, 정형화 되지 않은 지형과, 면적 등을 감안하면 매각 등 다른 용도로 처분될 가능성이 극히 낮다고 할 수 있어 청구인의 액화석유가스 충전소가 연접한 폐천부지에 대한 공공의 안전을 해할 가능성이 있다고 보기 어렵다.
따라서 건축허가신청이 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 법령에서 정하는 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없을 것인 바, 이 사건 액화석유가스 충전소 건축허가가 공공의 안전과 이익의 침해 여부에 관한 자치단체장의 판단의 여지가 허용되는 재량행위임을 인정하더라도, 달성되는 공익보다 침해되는 청구인의 사익이 훨씬 크므로 그 재량권을 남용한 위법한 처분이라고 판단된다.
다. 결 론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
