이 유
1. 사건개요
가. 청 구 인 : ○○○○ ○○○○○
나. 피청구인 : ○○○○
다. 청구내용
- 청구인은 2006. 3. 14. 피청구인에게 ○○○ ○○○ ○○○ 산 ○○-○번지 일원에 국립 ○○호국원 건립을 위한 군 계획시설(납골시설, 납골탑 5만기, 도로, 221,255㎡) 입안을 제안하였고,
- 피청구인은 2009. 8. 6. 청구인에게 동 시설의 조성 내지 부지매입과 관련해서 주민들이 인지하지 못한 상태로 주민들과 의견이 다른 실정이며, 지역주민들이 얻을 수 있는 이익보다 그로 인해 침해될 수 있는 이익을 보호해야 할 의무가 있으며, 동 시설의 조성으로 예상되는 생활불편과 교통, 환경, 농산물 판매, 청정이미지 등을 종합적으로 고려해서 반대측 주민들의 권익침해가 예상된다는 사유의 이 사건 심의결과(부결) 통보를 통하여 군계획시설 불가결정처분을 하였는바, 이에 그 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 이 사건 사업은 1995년 검토당시 6·25전쟁 발발 45년이 지났으나 참전유공자에 대한 예우가 극히 미비하고, 참전자 대다수가 70∼80대 고령으로 국립묘지 안장 요구가 팽배하는데 비해 서울, 대전 국립묘지 안장능력이 제한되고 참전자 대부분이 안장대상에서 제외되는 실정에서 노령화된 참전유공자들의 유택을 조성하고, 위훈과 명예를 선양하며 국민의 호국정신 고취를 위한 상징적인 추모의 장을 마련하기 위하여 1996년부터 국가보훈처는 청구인에게 위탁하여 전국을 5개 권역으로 구분, 권역별 1개소씩 호국원을 조성하는 사업을 추진해 왔고, 그 동안 경북 영천, 전북 임실, 경기도 이천에 국립호국원을 조성하였으며, 4번째로 남부권(경남, 부산, 울산)에 거주하는 국가유공자를 안장대상으로 신청부지 일대를 선정하여 이 사건 사업을 추진해 왔다.
나. 이 사건 사업은 국가보훈처에서「제대군인지원에 관한 법률」부칙(법률 제7791호, 2005. 12. 29.) 제3항에 따라 대한민국○○○○○○○○○군인회에 위탁하여 조성하는 국가정책 사업으로서, 조성 후에는 2005. 7. 29. 제정된「국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률」에 따라 국가보훈처에서 국립묘지로 관리할 계획이며, 지난 현충일(‘09. 6. 6.)에 대통령께서도 이미 국민에게 약속하신 국가정책적인 보훈사업이다.
다. 이 사건 사업은 2004. 8. 부지선정부터 2009. 7. 30. ○○○ 계획위원회에서 심의결과 “부결” 되어 그 결과를 2009. 8. 6. 피청구인으로부터 처분통지 받기까지 국가정책 사업으로 5년여의 기간 동안「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 ○○○ 관련실과 및 관계기관 협의의견을 충분히 검토⋅반영하여 사업시행관련 개선대책을 마련하는 등 법률상 행정절차를 성실히 이행하였다.
1) 이 사건 사업에 대하여 일부주민들이 혐오시설로 보는 시각차로 찬반 의견이 대두되었고, 이를 해소하기 위하여 청구인은 지역주민 및 ○○○ 관계 공무원들에게 기 조성된 호국원(영천, 임실, 이천) 견학 5회, 주민설명회 및 간담회 9회, 100여회 이상 주민을 개별 방문하여 설명하는 등 다양한 방법으로 주민설득을 위해 노력하였으며, 사업외적으로 ○○○의 지역경제발전과 다양한 주민 지원 대책을 제시하였는바, 국가예산으로 시행되는 사업이 주민지원 및 보상을 위한 예산의 한계에도 불구하고 청구인은 ○○○의 의견을 최대한 수렴하여 협의·보완으로 장기간 행정절차를 진행하면서 지속적인 대화를 시도해왔으나, 일부 반대주민 20여명이 2009. 6. 29. 개최된 1차 ○○○계획위원회 심의 중에 군청 건물 내 회의장 앞을 점거하여 고성과 협박을 해왔으며, 심의 사전 및 사후에도 군 계획심의위원 및 찬성주민들을 개별 방문 또는 전화로 협박하여 부당한 압력을 행사하여 1차 군계획위원회 심의결과에서 그 결정이 유보되었다.
2) 이어서 2009. 7. 17. ○○○수 주관으로 반대주민, 시행자 측 각 5인이 참석하는 최종간담회가 실시된 후 2009. 7. 30. 제2차 군계획위원회 심의가 개최되었으나, 2차 심의 준비 기간 중에도 본 사업에 반대하는 주민들은 심의위원 전원을 대상으로 방문 또는 전화로 생명을 위협하는 협박을 하여 2차 심의에서 본 사업안은 ‘부결’되었고, 이에 청구인은 국립호국원 건립을 지지하는 많은 주민들과 경남일대 안장대상자 12만명을 비롯한 참전단체가 있음에도 불구하고 일부 반대주민과 ○○출신 인사 중 현재의 고위공직자직위를 악용하여 다양한 압력을 행사한 결과 행정절차상 위법사항이 없는 국가정책적인 사업을 소수의 의견만을 반영하여 “부결” 처리한 것에 대하여 ‘이를 취소한다’ 라는 재결을 구하기 위해 행정심판을 청구한다.
라. 이 사건 처분의 이유에 대하여 반박하여 보면,
1) 2004년 사전 토지 매입시 주민들과 하등의 상의나 협의가 없었고, 법률상 ○○○○○는 농지를 취득할 수 없는 단체이므로 불법행위를 한 것이라고 하는데 대하여 살펴보면, 2004년 1～8월까지 경남도내 위치선정을 위한 노력으로 79개소를 답사한 결과 신청부지 일대가 최적지(위치, 접근성, 지세 등)로 판단되어 사업지로 선정하였고, 토지 매입시 매입반원 및 20명의 매각자, 중개자들이 참여하여 지역 주민으로 하여금 국립호국원 건립을 인지케 하였으며,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 국토해양부 도시관리계획 수립지침 8-1-2-3항의 규정에 의하여 청구인이 사업시행 주체자로 조성부지 규모가 방대하고 사전에 토지소유주에 대한 권리제한을 할 수 있는 권한이 없어 소유자에게 정당한 매매계약을 통하여 대상지 97%를 매입 후 사업을 제안하였고, 관련법에 따라 국립○○호국원 군관리계획(납골시설, 도로) 입안제안서 제출 → ○○○관리계획(도로, 납골시설) 결정(변경) 공람 공고(2007. 5. 11. ～ 5. 24.) → 주민간담회 개최 → ○○○의회의 의견청취(2009. 5. 27.) 등의 절차에 따라 주민 의견을 반영하는 과정을 완료하였는바, 농지소유는「농지법」제6조제2항제7호에 따라 같은 법 제34조제1항에 따른 농지전용허가를 받을 경우 소유가 가능하며 현재 청구인이 매입한 농지는 사업승인 시 까지 해당 농지에 대한 가처분등기만 해 둔 상태로서 사업허가 시 소유권을 이전할 계획이다.
2) ○○호국원은 공동묘지로서 ○○이 내세우는 청정 이미지인 ○○○ 친환경이미지 훼손을 가져올 것이 분명하다고 하는데 대하여 살펴보면, 국립○○호국원은 공동묘지가 아니고, 국가유공자들의 영령을 모시는 국립묘지이며, 설치근거는「국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률」로 조성형태도 국립이천호국원과 마찬가지로 공원형태의 야외 봉안탑 시설로 조성할 계획이며, 안장대상자는 같은 법 제5조제1항제4호에 해당하는 국가유공자, 참전유공자, 장기복무 10년 이상인 자이며, 국가유공자 묘역으로서 성역화하여 후세들의 국가관과 애국심을 배양하는 교육의 장으로 오히려 ○○○의 청정이미지인 ○○○과 부합되는 관광 명소가 될 것이다.
3) ○○ ○○○에 수백억의 예산을 들여 관광명소로 개발하고 있는데 인근에 혐오시설인 묘지설치는 이율배반이라는데 대하여 살펴보면, 대상부지는 야산능선으로 둘러싸인 분지로서 ○○마을(○○○)로부터 2km 이상 이격되어 있어 산지와 수목으로 인해 시야에 보이지 않으며, ○○○이 관광명소로 개발되면 국립○○호국원에 방문하는 약 연50～80여만명의 방문이 예상되어 오히려 관광이 활성화될 것이다.
4) 혐오시설이 들어서면 농가소득 및 인구유입 감소를 가져와 지가 하락으로 지역주민 삶의 터전을 결국 상실할 것이라는데 대하여 살펴보면, 호국원 시설을 일반 공동묘지로 인식하여 친환경 농산물 생산과 판매에 지장을 초래한다고 우려하나, 국립○○호국원은 상징성 있는 국가 현충시설로 국가에서 국립묘지로 관리하게 되고, 국립○○호국원이 조성된 후 주변도로 확충과 교통소통의 원활, 내방객의 증가로 음식점, 휴게시설, 여가선용을 위한 레저시설 등이 필연적으로 형성될 것이며, 이로 인한 지가상승, 농산물 판매 등은 자연적 소득증대로 이어져 삶의 터전이 윤택해질 것이며 영천, 임실, 이천은 주변지가가 최소 150%에서 최대 347%까지 상승하였다. 또한 통계청 자료에 따르면 군단위 지역은 인구가 감소되고 있는 추세로서, 국립이천호국원이 조성된 이천시에는 조성 이후 인구가 증가하였으나 호국원을 조성하여 증가하였다고 볼 수 없듯이 호국원이 조성되어 인구가 감소하였다는 근거는 없다.
5) 알 수 없는 병으로 죽은 사람의 유골이 5만기가 들어오는데 이로 인한 전염병 등 각종 질병이 확산될 수 있다는데 대하여 살펴보면, 국립○○호국원에 안치되는 5만기는 시신이 매장되는 것이 아니라 야외에 공원형태로 조성된 봉안탑에 화장된 유분만을 안치하는 것으로 화장 시 800∼1,200온도의 고열로 가열하며, 유분이 안치되는 봉안탑에도 유분과 공기를 차단하는 질소 충전식 안치시설로 설치하여 여타 병명으로 운명하였다 해도 전염병을 옮길 여지는 없다.
6) 설, 추석, 6·25기념일, 현충일 등 교통지옥이 될 것이 우려된다는데 대하여 살펴보면, 평일 및 일요일에는 교통체증이 없을 것으로 보이나, 특정일(설, 추석, 현충일)에는 전국적인 일시적 현상으로 교통 혼잡이 예상되지만 단지 내로 진입하는 국도, 지방도 등 3개 도로를 4차선으로 확·포장할 계획과 단지 내에 703대 주차장 조성 및 진입도로 주변공지를 활용하여 임시주차장을 추가로 마련 할 계획이며 당일 교통 혼잡을 방지를 위하여 ○○○ 내 관계기관·단체의 지원 협조로 내방객 및 주변마을의 불편함이 최소화되도록 하겠다.
7) 국도 ○호선 주변의 묘지설치는 장의행렬에 밀려 관광에 지장을 초래할 것이라는 주장에 대하여 살펴보면, 기존 국도 ○호선(○○-○○)의 구간 일부(○○-○○) 2차선은 부산지방국토관리청의 계획에 따라 4차선으로의 확장 공사가 조기 착공되도록 협조 요청하고, 지방도 ○○번(○○-○○), ○○번(○○-○○) 도로의 4차선 확·포장은 관계기관과 협조하여 추진되도록 하겠으며, 평일 40～50대의 호국원을 방문하는 차량대수로 관광객들의 교통차량에 방해를 주지는 않을 것으로 판단한다.
8) 이곳에서 나는 농·축산물은 ○○산 및 ○○이라는 청정이미지를 갖고 좋은 가격을 받고 팔아왔는데 이제 공동묘지 옆의 농·축산물을 누가 사겠는가라는데 대하여 살펴보면, 기 조성된 영천, 임실, 이천호국원 등은 그 지역별 특산물로 영천은 사과, 포도, 임실은 고추, 엿, 이천은 쌀이 있는데 이러한 특산물들이 국립호국원이 조성된 후 그 이미지가 실추되어 판매가 저하되거나 가격이 떨어진 곳은 없으며, 오히려 지명도가 홍보되어 그 지역의 농산물 판매가 촉진되었다고 판단된다.
9) 호국원 시설같이 대규모 공동묘지 시설이 ○○호 상류 2km에 위치하면 쓰레기와 농약으로 인한 상수원 수질오염 명백하다는데 대하여 살펴보면, 시설조성에 따른 종합적인 환경영향평가에 대해 낙동강환경관리청과 협의를 완료(2007. 12. 6.)하였고, 국립○○호국원은 시체나 분묘를 매장하는 시설형태가 아니고 화장한 유분을 야외 봉안탑에 안치하는 형태로서 타 묘지처럼 별도의 잔디관리를 위한 농약사용이 필요가 없으며, 오폐수 처리를 위해 250톤 규모의 시설을 구축하여 BOD 5mg/L이하로 배출토록 추진하고 있으므로 ○○호 수질오염이 발생한다고 볼 수 없다.
10) 기존 5만기라고 하지만 도시계획시설 결정고시 후 추가개발이 우려된다는데 대하여 살펴보면, 남부권 대상자(경남, 울산, 부산) 5만기 기준으로 시설 계획하였으며, 매입 토지 561,000여㎡ 중 개발은 231,000㎡ 만하고, 나머지는 녹지로서 존치시켜 경관을 보존토록 추진하고 있으며, 기 조성된 호국원 3개소(영천, 임실, 이천)에도 안장대상자 기준 5만기로 조성되었으며 추가 확장계획은 없다.
11) 대상지내 기존에 조성된 ○○○·길리 주민의 공동묘지가 포함되어 개발이 부적절하며 우리 조상의 묘가 훼손된다는데 대하여 살펴보면, 대상지내에 포함되어 있는 ○○, ○○ 공동묘지(산 48/14,182㎡)는 53기의 분묘가 산재 되어있고, 실제 후손에 의하여 관리되고 있는 분묘는 20여기이며 이 중 일부는 이전 의사를 타진한 바 있고, ○○○과 연고자를 대상으로 지속적으로 협의하여 추진토록 하겠다.
12) ○○○은 청정농산물로 팔아먹고 살아야 한다. ○○○의 살길을 공동묘지 같은 더 이상의 개발행위를 제한하고 청정한 이미지를 살리는 것이라는데 대하여 살펴보면, 신청부지는 2004년 8월에 위치를 선정하고 ○○○과 국책사업으로 추진하여 왔으며, 부단한 주민설득을 위한 노력에도 국립호국원(봉안탑)을「장사 등에 관한 법률」에 따른 공동묘지로 폄하하는 주민일부가 반대를 위한 반대와 국가유공자 묘역도 내 곁에만은 안된다는 님비현상의 대표적인 사례로서 ○○○에서 부결되었으나 국립○○호국원은 「국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률」에 따라 관리되는 국립묘지로서 ○○○○○○○○○에서는 ○○○의 이미지에 걸맞은 공원형태의 국립묘지로 조성하겠다.
라. 이 사건 처분의 위법성에 대하여 살펴보면,
1) 청구인은「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제26조에 따른 입안의 제안 요건을 충족하였고, 동법 제25조에 따라 군 관리계획을 입안하였으며, 같은 법 제28조제1항에 따른 주민공람, 같은 법 제30조제1항에 따른 관련 행정기관 협의 및 같은 법 제28조제5항에 따라 ○○○민의 대표기관인 ○○○의회의 의견청취 등의 행정절차를 모두 이행하는 등 관련법이 정하는 절차를 모두 이행하였다.
2) 청구인은 지역주민들에 대한 설득 및 설명 작업도 다음과 같이 충실히 하였는바, 본 사업은 2006. 3. 14. 제안접수를 시점으로 1년여의 기간 동안 ○○○과 협의·보완 후 ○○○의 의견을 충분히 반영하여 2007. 3. 2. 입안한 사업으로 2007. 5. 11. 주민공람 및 관련부처 협의, 2007. 5. 21. 문화재 지표조사 협의완료, 2007. 6. 1. 사전재해영향성검토 협의완료, 2007. 12. 6. 낙동강유역환경청 사전환경성 검토완료 등 제절차를 준수하였고, 또한, ○○○이 주관하여 개최한 주민설명회 및 간담회(2008. 10. 17, 2009. 5. 15, 2009. 5. 19, 2009. 6. 12, 2009. 7. 17.)에 참석하여 본 사업에 대해 지역 주민들에게 충분히 설명한 바 있고, 특히 2009. 2. 11.에 군 의회 행정 간담회 후 2009. 4. 1. 본 사업에 대한 군의회 의견청취 시 제시한 의견사항에 따라 2009. 5. 15, 2009. 5. 19. 주민 간담회를 가진바 있으며, 2009. 4. 1 군의회 의견청취 시 ○○○○가 제출한 “○○○관리계획(도로, 납골시설) 결정(변경)에 대한 의견 청취 안 자료에는 반대주민의 반대의견에 대한 대책이 포함되어 있음에도 청구인은 2009. 5. 27. 의회의견청취(군 의회 통과)를 거치는 과정에 법적인 행정절차를 충실히 이행하면서 ○○○ 의견을 충분히 수렴·반영하였고, 2009년 6월 경상남도와 산지·농지분야 협의를 완료하는 등 5년여의 긴 시간동안 ○○○의 온갖 지연작전에도 인내하며 법적인 절차를 성실히 이행하며 오늘에 왔다.
또한, 청구인은 본사업과 관련하여 ○○○ 자체 묘역 조성 계획과 동시추진 하기 위하여 ○○○에 기부채납 할 목적으로 92,562여㎡을 자비로 매입하였으며, 계획 사업지내의 산 ○○-○번지가 산지전용제한지역에 해당되어 산지관리법시행령을 개정(1년 소요) 및 산지전용제한지역 지정해제 고시(‘08. 12. 3.)를 하는 등 국립묘지를 설치할 수 있도록 관계기관 및 ○○○과 상호 긴밀한 협조 하에 진행하면서 일부주민들의 반대를 고려, 지속적으로 주민의견을 수렴하였고 백 여회 이상 개별 방문하여 설득해 오면서 행정 절차이행이 거의 마무리되는 시점에서 일부 반대주민들의 의견만을 반영하여 이 사건에 대해 부결처분을 한 것은 상기와 같이 노력 해온 청구인에 대한 입장을 전혀 고려하지 않은 위법 부당한 처사라고 할 것이다.
3) 본 사업은「제대군인지원에 관한 법률」부칙(법률 제7791호, 2005. 12. 29.) 제3항에 따라 국가보훈처가 ○○○○○○○○○에 위탁하여 조성한 후 국가에 귀속하고, 국가보훈처가「국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률」에 따라 관리하는 사업으로써 6·25 및 월남전 참전자 대다수가 70∼80대 고령임을 감안하여 조국수호를 위해 신명을 바친 참전호국용사의 위훈과 명예선양을 위해 국가정책적 차원에서 부족한 국립묘지를 전국 5대 권역별로 조성하기 위한 계획 중 4번째로 시행하는 국책사업으로(영천, 임실, 이천, ○○, 충청권) 그 동안 청구인은 본 사업 추진에 있어 ○○○과 관련기관(낙동강환경유역청 및 경상남도)의 의견을 반영, 사업 내용을 개선해 왔으며, ○○○의 의견을 수렴하여 5년여의 기간 동안 주민들과의 지속적인 대화를 통하여 주민들과의 불화를 해소시키기 위해 노력하였고, 이 과정에서 청구인이 2004년부터 부지매입 및 인건비 등으로 지출한 비용의 합계는 현재 45억원을 초과함에도 이제 와서 본 사업을 부결하는 처분을 하게 되면 사업기간의 지연으로 인하여 시간적인 손실을 초래하고 국민의 소중한 세금으로 호국용사들을 위한 보훈정책을 위해 지원하려던 국가 재정을 낭비시키는 것이며, 나라를 위해 헌신한 호국용사들과 찬성 주민들을 모독하는 처사라 아니할 수 없다.
4) 이 사건 처분의 배경에는 강렬하게 반대하는 일부 주민들의 비위를 건드리지 않겠다는 행정보신주의가 깔려있는바, 2009. 6. 29.에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제30조제3항에 따라 ○○○ 계획위원회에 본 사업이 상정되었는데, 일부 반대주민들이 ○○○ 계획위원회의 회의장 입구를 봉쇄하고 무단 점거하여 공포분위기를 조성하는 등 불법행위를 일삼고 반대 주민들이 군 계획위원회 개최 며칠 전에 군 계획위원에게 개인별로 찾아가 항의시위를 하기도 하였으며 이것은 사전정보가 유출된 것으로 보안 유지가 허술한 ○○○○의 통제부족에 기인하는 바가 크다고 할 것이며, 또한 법적 행정절차를 집행함에 있어 일부 반대주민이 군청건물 내 위원회 회의실 앞으로 진입한 것을 사전에 차단하지 않았고, 그 후속조치도 없었으며, 그 이후에 계속 반대주민들이 ○○○○ 관내를 다니면서 군 계획위원회 심의에 영향을 미치게 한 것은 법적인 행정절차를 이행해야 하는 ○○○○의 객관적이지 못한 부적절한 처사였다.
마. 이 사건 사업 이외의 측면에서 ○○○과 군민들에게 여러 지원책을 제시하고 이행을 약속하면서 일부 주민들의 반대가 지속되어도 꾸준히 행정절차를 이행해오다가 5년여의 시간이 지난 시점에서 주민의 대표기관인 ○○○의회 의견청취를 2009. 5. 29. 완료하여 가결하였는데도 사업 자체를 부결시키는 처사는 이 사건 사업을 정치적으로 변질시키려는 의도로서, 이 사건 처분에는 재량권을 일탈, 남용한 중대한 위법이 있으며, 2010년 상반기 지방자치단체선거와 연계된 정치적 고려가 사업에 영향을 주었고, 정부예산 지출에 대한 국가재정 손실이 고려되지 않았으며, 행정절차가 거의 완료된 시점에서 대다수 찬성 측 의견이 반영 되지 않고 군 관리계획(납골시설, 도로)심의 중 반대 주민의 관공서 무단진입 방치 및 보안유지 관리부족과 심의위원에 대한 협박 속에서 심의 의결된 부결은 위법·부당하므로 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 이 사건 처분의 이유에 대하여 답변하여 보면,
1)「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 국토해양부 도시관리계획 수립지침 8-1-2-3항의 규정에 의한 “도시계획시설의 설치제안 시 원칙적으로 시설결정 대상토지(국유지 제외) 면적의 80% 이상을 시행자가 확보(동의 포함)”를 준수하였다지만, 2004년 사전 토지매입 시 주민들과 하등의 상의나 협의가 없었고 사업의 성격상 주민들의 충분한 인지와 의견수렴이 필요함에도 사업지 선정 후 청구인은 토지매입 시 일부 토지매매와 관련된 주민에게만 인지하게 하고 전체 지역주민들에 대하여 해당사업에 대한 충분한 의견수렴(공청회 등) 및 인지를 위한 노력은 지극히 부재되었다.
2) 동 사업에 따른 주민 공람공고(2007. 5. 11. ～ 5. 24.)시 제시된 172건의 의견 중 116건은 반영되었지만 56건은 미반영된 상태로 군의회 의견청취의 건으로 상정하였으나, 2009. 4. 1. 군의회 제178회 제2차 본회의 의견청취 시 주변지역 주민들의 생활불편과 예상되는 문제점을 감안하여 45일 유보기간 내 지역주민 등의 의견과 여론을 재수렴하여 의회 의견제출하라는 심사유보의견에 따라 1차는 2009. 5. 15. 군의회 소회의실에서 찬성측 22명이 참석한 가운데 ○○ 호국원 조성사업 주민간담회 개최, 2차는 2009. 5. 19. ○○○ ○○마을 경화당에서 반대측 47명이 참석한 가운데 ○○호국원 조성사업 주민간담회를 개최하였으나, 찬반측 각자 간담회를 개최한 것은 의견의 차이와 양측간의 감정의 골이 깊어 동일한 장소에서의 간담회는 불가능하였기 때문이며, 2009. 5. 27. ○○○의회의 의견청취 시 조건부가결 되었으나 반대측 주민들의 의견을 충분히 수렴하지 못한 상태이며 본사업의 타당성 및 당위성에 대하여 주민협의를 도출하지 못한 상태이다.
3) 농지소유는「농지법」제6조제2항제7호에 따라 같은 법 제34조제1항에 따른 농지전용허가를 받을 경우 소유가 가능하며 현재 청구인이 매입한 농지는 사업승인 시 까지 해당 농지에 대한 가처분등기만 해 둔 상태로서 사업허가 시 소유권을 이전할 계획이라지만 법률상 ○○○○○는 농지를 취득할 수 없는 단체이므로 농지법상 농지를 취득할 수 없는 상태에서 취득한 것은 위법하다.
4) 청구인은 동 호국원은 국가유공자 묘역으로 성역화하여 후세들의 국가관과 애국심을 배양하는 교육의 장으로 오히려 ○○○의 청정이미지인 ○○○과 부합되는 관광명소가 될 것이라고 하나, 현 주민정서상 대부분 거주하는 주민들이 노인들로서 공동묘지라는 생각을 가지고 있어 이미지 자체가 부정적인 현실에서 주민들에게 이를 무조건 받아들이라고 하기에는 무리가 있다.
5) 관광산업이라는 것은 1년 365일 꾸준한 방문이 이루어질 때 활성화되는 것이고, 1년 중 명절, 국경일(추석, 설, 현충일, 6.25사변일, 한식일)등 한정된 장소에 5만기의 유가족 중 반 정도만 방문하여도 2만5천대의 차량이 방문하여 주차장이나 다름없는 교통불편 속에서 관광하고자 하는 기분은 사라지고 오히려 안 좋은 이미지만 남기고 가지 않을까 우려되며 관광산업의 지속적인 효과는 기대하기 어렵다고 보여진다.
6) 현재 공동묘지에 대한 부정적인 인식이 지역주민들 간에 팽배해 있으며, 친환경 농산물의 이미지 하락을 가져오지 않는다는 것은 납득하기 어려울 뿐만 아니라, 토지지가의 경우는 이천, 영천 같은 관광지가 아닌 곳과는 달리 이곳은 ○○산의 관문으로 호국원이 아니라 하더라도 충분한 지가상승의 요인이 있고 호국원의 설치가 지가에 오히려 악영향을 미칠 개연성이 있으며 인구감소의 경우 전체적인 군단위 인구감소가 대세라고 하나 그것을 가속화 할 수 있는 여지가 충분히 있다고 판단되며, 호국원이 들어서면 농가소득 및 인구유입 감소를 가져와 지가하락으로 이어져 지역주민들의 삶의 터전이 상실될 것이 우려된다.
7) 청구인은 호국원에 안치되는 5만기는 시신이 매장되는 것이 아니라 야외에 공원형태로 조성된 봉안탑에 화장된 유분만을 안치하는 것으로 화장시 800∼1,200온도의 고열로 가열하며, 봉안탑에도 유분과 공기를 차단하는 질소 충전식 안치시설로 설치하여 여타 병명으로 운명하였다 해도 전염병을 옮길 여지는 없다고 하나, 지역주민들의 생각은 5만기가 들어오니까 심적 스트레스를 많이 받고 있는 실정이다.
8) 평일에는 교통체증이 없다고 여겨지나 명절이나 기념일 등 약 5일의 경우 청구인이 이야기하는 국도, 지방도 등 3개 도로를 4차선으로 확·포장할 계획과 호국원 조성부지 내에 703대 주차장 조성 및 진입도로 주변공지를 활용하여 임시주차장만으로는 5만기에 해당하는 방문객을 감당하기에는 턱없이 부족하다고 판단되어 교통대란의 소지가 있다고 보여지며, 5만기의 1/2만 방문객이 온다고 보아도 차량 약 25,000대, 차 1대에 3명이나 4명이 온다고 보면 약 75,000명으로 차와 차간거리를 2미터로 봤을 때 착착 붙여서 양측차선에 주차를 하여도 약 25Km정도는 주차하여야 하는 등 이 기간이 주로 농번기와 겹치므로 교통불편이 예상된다.
9) 기 조성된 영천, 임실, 이천호국원은 지역별 특산물의 경우 오히려 지명도가 홍보되어 그 지역의 농산물 판매가 촉진되었다고 이야기 하나 일반 관광객은 부정적인 반응을 보일수도 있다고 보여지며, ○○○은 ○○○이라는 공동 브랜드를 앞세워 북부는 약초재배, 남부는 청정농산물로서 딸기, 덕산 곶감은 대한민국에 최고 친환경농산물로 이름을 떨치고 있는바, 어느 장소든 국가를 위해 돌아가신 분들의 안식처로 모셔야 될 이유는 있지만 그 대상지가 국도○호선과 인접한 관광로이고 ○○○ 공동브랜드로 호평을 받고 있는 딸기, 곶감이 친환경농산물 주산지이므로 호국원이 들어오면 거기에 대한 인식이 완전히 전환되어 농산물의 판매부진이 예상된다.
10) 청구인은 호국원은 다른 묘지처럼 별도의 잔디관리를 위한 농약사용이 필요가 없으며, 오폐수 처리를 위해 250톤 규모의 시설을 구축하여 BOD 5mg/L이하로 배출토록 추진하고 있다고 하나, 관리비용 및 추후의 환경 변화에 있어 그 지속적인 관리기준 준수에 대하여 주민들에게 확신을 주기에는 그 근거가 부족하다고 보여지고, 호국원 주변 ○○천은 2급하천이며 수변구역으로 지정되어 있으나, ○○천은 ○○천보다 폭도 넓고 하천의 연장도 길지만 2급하천에 등록이 되어 있지 않아 ○○호 상류 2km에 위치하여 쓰레기와 농약으로 인한 상수원 수질오염, 명절 및 기념일에 5만기 기준 조문객이 들이 닥칠 경우 이들이 일시에 배출하는 오폐수는 청구인이 주장하는 시설로 처리하기에는 턱없이 부족하여 그로 인한 오염이 발생할 수 있다고 보여진다.
11) 호국원 3개소(영천, 임실, 이천)에도 안장대상자 기준 각 5만기로 조성되었으며 추가 확장계획은 없다고 하나, 영천의 경우 벌써 추가 묘역조성을 하고 있는 것으로 알고 있으며, 현재 전국 국립묘지 안장 능력은 6만기에 불과한 실정이고 70세 이상 국가유공자는 30만명에 이르고 있어 정부는 ○○ 외 1곳을 지어 이분들을 모신다고 하지만 턱 없이 부족한 실정이므로 도시계획시설 결정고시 후 추가 개발이 우려된다.(매입부지 : 17만평, 계획부지 : 6만평)
12) 청구인은 대상지내에 포함되어 있는 ○○, ○○ 공동묘지(산 48 / 14,182㎡)는 53기의 분묘가 산재 되어있고 실제 후손에 의하여 관리되고 있는 분묘는 20여기이며 이 중 일부로부터는 이전의사를 타진한바 있고 계속 협의하겠다고 하나, 편입토지소유지인 ○○, ○○, ○○마을 주민들은 절대 협의는 하지 않을 것이라 표현하며 현재 협의가 거의 불가능한 상태라고 여겨진다.
13) 청구인은 국립 ○○호국원 예정부지가 2004년 8월에 위치를 선정하고 부단한 주민설득을 하였고 공동묘지로 폄하하는 주민일부가 반대를 위한 반대와 국가유공자 묘역도 내 곁에만은 안된다는 님비현상의 대표적인 사례라고 하나, 현재 ○○○ 42개 사회단체, 37개 마을이장단 등 대다수 주민들이 반대하고 있고 국책사업의 경우 절차상 투명성을 확보하는 기본원칙을 무시하고 토지매입 단계부터 졸속적인 업무진행이 지금의 주민들과 불신의 골이 깊어지는 결과를 양산하였다고 판단된다.
나. 청구인은 관련 법이 정하는 절차를 모두 이행하였고, 지역주민들에 대한 설득 및 설명작업도 충실히 이행하여 부단한 노력을 기울였다고 하지만, 현재 지역주민들의 의견을 수렴한바 대다수가 반대하고 있는 시점에서 지역주민을 대표하는 ○○○은 “국립 호국원 조성 및 부지매입과 관련하여 주민들이 인지하지 못한 상태로 주민들과 의견이 다른 실정이며 지역주민들이 얻을 수 있는 이익보다 그로 인해 침해될 수 있는 이익을 보호해야할 의무가 있으므로, 국립 호국원조성으로 예상되는 생활불편과 교통, 환경, 농산물 판매, 청정 이미지 등을 종합적으로 고려하여 반대측 주민들의 권익 침해가 예상되어, 2009. 7. 30. ○○○계획위원회의 부결결정”을 종합적으로 판단하여 피청구인은 2009. 8. 6. 이 사건 통보를 하였다.
다. 청구인은 이 사건 처분의 배경에는 강렬하게 반대하는 일부 주민들의 비위를 건드리지 않겠다는 행정보신주의가 깔려있으며, 주민들의 편의와 복리, 지역발전을 위해 사업외적으로 여러 가지 지원책을 제시하였다고는 주장하나, 구체적으로 어떤 것을 어떻게 해주겠다는 약속은 하나도 없는 상태에서「○○○ 계획 조례」제65조의 규정에 의거 당연직 6명〔위원장(부군수), 건축, 관광, 환경, 방재, 도시관련과장), 위촉직 17명〔군의회(3), 군공무원(2), 군계획 및 관련분야에 학식이나 경험이 있는자(12)〕등 총 23명으로 구성되어 있는 ○○○ 계획위원회에서 적법ㆍ타당하게 처리하였으며, 동 위원회는 군계획 및 관련분야에 전문적인 지식을 갖거나 학식이나 경험이 있는 자가 위원으로 위촉 및 임명되어 공적인 업무로 심의를 하였으므로 피청구인은 객관적이고 공정하며 합리적인 처사라 판단되어, 2009. 7. 30. ○○○계획위원회 부결결정을 종합적으로 판단하여 2009. 8. 6. 처분한 이 사건 통보에 위법ㆍ부당한 점은 없으므로 이 사건 청구는 기각되어야 한다.
4. 관계법령
가.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조, 제24조, 제25조, 제26조, 제28조, 제29조, 제30조, 제113조, 139조
나.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제20조, 제22조, 제23조
다.「제대군인지원에 관한 법률」(시행 2006. 1.30. 법률 제7649호, 2005. 7.29.)
제16조, 제17조
라.「제대군인지원에 관한 법률」(시행 2006. 5. 1. 법률 제7791호, 2005. 12.29.)부칙 제1항, 제3항
마.「국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률」제3조, 제4조, 제5조
바.「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」제4조
사.「참전유공자 예우에 관한 법률」제2조
아.「농지법」제6조, 제34조
자.「경상남도 사무위임 조례」제2조, 제4조
차.「○○○ 계획조례」제1조, 제6조, 제7조, 제8조, 제64조, 제65조, 제67조
5. 인정사실
가. ○○○○ ○○○○○에서는 2006. 3. 14. 피청구인에게 ○○○ ○○○ 산 ○○-○번지 일원(관리지역, 농림지역)에 국립 ○○ 호국원조성 도시계획시설(납골시설, 290,200㎡)결정 제안서를 제출하였고, ○○○ ○○○장은 2006. 3. 30. 피청구인에게 주민들이 대다수가 반대하고 있으므로 주민설명회를 개최하고 의견을 수렴한 후 처리할 것을 의견제출하였으며, 피청구인은 2006. 4. 26. ○○마을에서 사업대상지 인근마을 주민(20여명)과 ○○○○○측(50여명)이 참석한 가운데 주민설명회 개최를 하였으나 마을주민들이 사업내용에 대하여는 알고 있는 상태이므로 ○○○○○측 설명자의 회의장 출입을 금지하고, 반대사유와 주민이 반대하는 군계획시설은 지정하지 말 것을 요구하고 설명회를 종료하였으며, 이때까지 청구인측에서는 지역주민에게 7회(2004. 10. 26./2005. 12. 2./2005. 12. 19./2006. 1. 2./2006. 2. 21./2006. 3. 16./2006. 4. 5.)의 설명과 78회에 걸쳐 300여명을 설득하고 신문에 광고 후 지역주민에게 500매 발송하고, 2005. 12. 21.에는 지역주민 56명을 임실호국원 견학을 시킨 것으로 나타나 있다.
나. 피청구인은 2006. 5. 4. 청구인에게 “주민들에게 지속적인 이해와 설득을 구하여 합의점을 도출하고, 제안부지에 대한 농업진흥지역 해제를 위한 관련서류 보완, 경상남도 낙동강 오염총량관리 기본계획에 본 사업계획 반영, 농어촌도로인 ○○○ 리도241호에 대한 이설 또는 정비에 대하여 사전협의 등”을 사유로 군관리계획에 반영할 수 없음을 회신하였고, 청구인은 2006. 8. 17. 관련 서류를 보완하여 제안서(2차)를 접수하였으며, 피청구인은 2006. 8. 22. 청구인에게 보완 및 선행되어야 할 사항으로 지속적인 사업설명으로 주민동의 및 마을공동묘지사용동의를 구하는 등의 노력, ○○○ 리도214호에 대한 이설 또는 정비계획 및 관정소하천정비 기본계획에 의한 정비계획 수립·반영 등을 통보하였고, 청구인은 2006. 9. 22. 관련 서류를 보완하여 제안서(3차)를 접수하였으며, 2007. 3. 2. 납골시설 면적을 당초 290,200㎡에서 221,255㎡로 변경하여 제안서(4차)를 접수하였고, 피청구인이 2007. 5. 1. 중간 회신에서 지역민들이 지역농특산물에 대한 이미지훼손, 교통정체, 환경오염을 우려하고 있으므로 이에 대한 대책수립할 것을 요구하였고, 청구인은 2007. 5. 10. 이를 보완하여 제안서(5차)를 접수하였는바, 피청구인은 2007. 5. 11. ○○○ 공고 제2007-357호로 군관리계획(도로, 납골시설) 결정입안에 따른 열람 공고를 하였으며 주민의견은 172건이 접수되어 116건이 반영되고 56건은 미반영 되었다.
다. 피청구인은 2007. 5. 18. 관련부서 의견조회를 하였으며, 피청구인의 관련부서에서는 군종합개발계획 관련 검토, 사전재해영향성검토협의가 되었으며, 2007. 5. 21. 문화재 지표조사 협의 완료, 피청구인은 2007. 6. 1. 낙동강유역환경청에 사전환경성검토 협의요청을 하였고, 낙동강유역환경청은 2007. 12. 6. 피청구인에게 협의의견을 회신하였으며, 피청구인은 2007. 12. 26. 낙동강유역환경청에 사전환경성검토 협의의견 조치결과를 통보하였으며, 경상남도 산림녹지과에서는 2008. 12. 3. 피청구인에게 산지전용지역 해제결과를 통보하였고, 2009. 5. 25.에는 동 계획시설의 결정이 산지에서의 지역 등의 지정에 조건부 적합함을 통보하였으며, 경상남도 농업정책과에서는 2009. 6. 8. 군계획시설 결정에 따른 농지분야협의에서 조건부 동의를 하였다.
라. 군의회 행정간담회가 2009. 2. 11. 개최되었으며, 제178회 ○○○의회 임시회에서는 2009. 4. 1. ○○호국원 조성사업에 대한 의견청취의 건을 지역주민의 의견과 여론을 재수렴하기 위하여 45일의 유보기간을 두기로 결정하였고, 피청구인, 군의회 주관으로 2009. 5. 15. 주민간담회를 개최하였으나 반대측 주민은 불참하고 찬성측 주민 22명, 청구인 관계자만 참석하였고, 동 주관으로 2009. 5. 19. 반대측 주민과 청구인이 불참한 가운데 반대측 주민 47명으로 간담회가 개최되어 그 의견과 여론을 재수렴 하였으며, 제180회 ○○○의회 임시회에서는 2009. 5. 27. “호국원 조성사업으로 예상되는 생활불편과 교통, 환경, 문화, 농산물 판매, 청정이미지 등을 종합적으로 고려하여 군정에 보탬이 되도록 하고 충분한 대화 등을 통해 찬반주민 등 군민들의 권익이 침해되는 일이 없도록 할 것이며, 만일 사업을 추진하고자 한다면 장기적으로 군정발전 및 인근지역발전에 도움이 될 수 있도록 국비지원사업 등이 최대한 반영될 수 있도록 하여야한다”는 의견으로 가결하였다.
마. 피청구인은 2009. 5. 19. 반투위에서 찬반양측 주민들이 지켜보는 가운데 주민토론회를 개최하여 줄 것을 요청하여 2009. 6. 12. 주민간담회(3차)를 개최하였으며 이때 피청구인의 부군수는 “법적인 행정절차로 군수의 결정은 현단계에서 불가능한 사항이며 향후 군계획위원회에서 결정할 사항이므로 주민들의 의견을 가감없이 군계획위원회에 상정하여 결정하도록 하겠다.”는 답변을 하였다.
바. 제2회 ○○○ 계획위원회에서는 2009. 6. 29. 청구인과 반대 주민과의 진솔한 대화와 구체적인 대안제시(교통피해 대책, 환경적인 농산물 판매 등의 어려움, 지가하락, 공동묘지라는 정신적인 피해보상, 사업주체자에게 확정적인 지원사업 요구 등)검토 후 재심의를 위해 유보결정을 하였으나, 2009. 7. 30. 개최된 제3회 ○○○ 계획위원회에서 심의결과 부결되었고, 피청구인은 2009. 8. 6. 청구인에게 군계획시설(납골시설, 도로) 심의결과(부결)통보를 하였다.
사. 피청구인의 군계획위원회는 동 시설의 조성 내지 부지매입과 관련해서 주민들이 인지하지 못한 상태로 주민들과 의견이 다른 실정이며, 지역주민들이 얻을 수 있는 이익보다 그로 인해 침해될 수 있는 이익을 보호해야 할 의무가 있으며, 동 시설의 조성으로 예상되는 생활불편과 교통, 환경, 농산물 판매, 청정이미지 등을 종합적으로 고려해서 반대측 주민들의 권익침해가 예상됨을 사유로 부결하였으며 그 내역은 다음과 같다. ① 2004년 사전 토지 매입시 주민들과 하등의 상의나 협의가 없었고, 법률상 ○○○○○는 농지를 취득할 수 없는 단체이므로 불법행위를 한 것임. ② ○○호국원은 공동묘지로서 ○○이 내세우는 청정 이미지인 ○○○ 친환경이미지 훼손을 가져올 것이 분명함. ③ ○○ ○○○에 수백억의 예산을 들여 관광명소로 개발하고 있는데 인근에 혐오시설인 묘지설치는 이율배반 ④ 혐오시설이 들어서면 농가소득 및 인구유입 감소를 가져와 지가 하락을 가져와 지역주민 삶의 터전을 결국 상실할 것임. ⑤ 알 수 없는 병으로 죽은 사람의 유골이 5만기가 들어오는데 이로 인한 전염병 등 각종 질병이 확산될 수 있음. ⑥ 설, 추석, 6·25기념일, 현충일 등 교통지옥이 될 것이 우려됨. ⑦ 국도 ○호선 주변의 묘지설치는 장의행렬에 밀려 관광에 지장을 초래할 것임. ⑧ 이곳에서 나는 농·축산물은 ○○산 및 ○○이라는 청정이미지를 갖고 좋은 가격을 받고 팔아왔는데 이제 공동묘지 옆의 농·축산물을 누가 사겠는가? ⑨ 호국원 시설같이 대규모 공동묘지 시설이 ○○호 상류 2km에 위치하면 쓰레기와 농약으로 인한 상수원 수질오염 명백함. ⑩ 기존 5만기라고 하지만 도시계획시설 결정고시 후 추가개발이 우려됨. ⑪ 대상지내 기존에 조성된 ○○○·○○ 주민의 공동묘지가 포함되어 개발이 부적절하며 우리 조상의 묘가 훼손된다면 우리는 결사적으로 반대할 것임. ⑫ 이것이 좋은 시설이라면 서로 가져가려고 할 것이다. ○○○○○는 지금이라도 납골당 계획을 다른 곳으로 옮겨 달라. 우리는 우리 지역이 청정지역으로 유지 갈망한다. ⑬ ○○○은 청정농산물로 팔아먹고 살아야 한다. ○○○의 살길을 공동묘지 같은 더 이상의 개발행위를 제한하고 청정한 이미지를 살리는 것임.
아. 호국원 조성 반대대책위에서는 2009. 6. 29. 주민 500여명이 참석한 가운데 반대집회를 하였고, 2009. 7. 10. 반대기금모금 일일주점을 ○○○ 부녀회, 생활개선회주체로 운영하였으며, 2009. 7. 14. ○○○ 주관 반대주민들과 간담회를 개최하였으며, 2009. 7. 17. 시행자측과 반대주민대표가 참석하는 간담회가 개최되었고, 2009. 7. 18. ○○○ ○○～○○구간 경운기 등 저속운행 준법투쟁(1차)을 하였고, 2009. 7. 26. 2차 저속운행 준법투쟁을 하였으며, 6.25참전유공자회 등 7개단체에서 2009. 7. 10. 600여명이 참석한 가운데 호국원 조성 찬성집회를 하였다.
사. ○○공원묘지반대투쟁위원회에서는 2009. 9. 23. 경상남도 행정심판위원회에 호국원사업을 다른 곳에 옮기도록 하여 줄 것을 요청하는 ○○호국원(공원묘지)조성사업을 반대하는 주민의 탄원서를 제출하였다.
6. 판 단
가. 먼저, 이 사건 처분 관계법령에 대하여 살펴보면,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조, 제24조, 제25조, 제26조, 제28조, 제29조, 제30조, 제113조, 제139조, 같은 법 시행령 제2조, 제20조, 제22조, 제23조, 제25조를 종합해 보면, 도시관리계획은 특별시·광역시·시 또는 군의 개발·정비 및 보전을 위하여 수립하는 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획 등을 말하고, 동 관리계획은 특별시장·광역시장·시장 또는 군수가 관할구역에 대하여 입안하도록 규정되어 있으며, 도시관리계획의 입안권자가 동 계획을 입안할 때에는 주민의 의견을 들어야 하며, 그 의견이 타당하다고 인정되면 도시관리계획안에 반영하여야 하며, 동 관리계획 중 납골시설에 해당하는 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 도시관리계획의 결정은 지방의회의 의견을 들어야 하며, 관계 행정기관의 장과 미리 협의한 후 시·도 도시계획위원회의 심의를 거쳐 시·도지사가 직접 또는 시장·군수·구청장의 신청에 의하여 결정하여 이를 공보에 고시하고, 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다고 되어 있으며, 같은 법 제26조에는 이해관계자를 포함한 주민은 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 사항 등에 대하여 당해 도시관리계획을 입안할 수 있는 자에게 도시관리계획도서 및 계획설명서를 첨부하여 도시관리계획의 입안을 제안할 수 있고, 동 제안을 받은 자는 그 처리결과를 제안자에게 알려야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제139조에는 이 법에 따른 시ㆍ도지사의 권한은 시ㆍ도의 조례로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 위임할 수 있다고 규정하고 있고,「경상남도 사무위임 조례」에는 도지사의 사무 중「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제30조 및 같은 법 시행령 제2조에 의한 기반시설 중 도로, 납골시설에 대한 도시관리계획의 결정 및 변경결정, 협의, 고시, 열람에 관한 권한은 시장·군수에게 위임하는 것으로 규정되어 있다.
나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당여부에 대하여 살펴보면,
1) 우선, 행정계획의 성격에 대하여 살펴보면, 행정계획은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」등 관계 법령에 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐, 행정계획의 내용에 대하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다. 다만, 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호 간과 사익 상호 간에도 정당하게 비교·교량하여야 한다는 제한이 있는 것이므로, 행정주체가 행정계획을 입안·결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성·객관성이 결여된 경우에 한하여서는 그 행정계획결정이 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하게 된다. 이는 행정주체가「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제26조에 따른 주민의 제안을 도시관리계획에 반영할 것인지 여부를 결정하는 데 있어서도 동일하게 적용된다(대법원 2000. 3. 23. 선고 98두2768 판결, 대법원 2007. 1. 11. 선고 2006두8365 판결 등 참조)할 것이다.
2) 다음으로, 피청구인의 이 사건 통보 사유인 동 시설의 조성 내지 부지매입과 관련해서 주민들이 인지하지 못한 상태로 주민들과 의견이 다른 실정이며, 지역주민들이 얻을 수 있는 이익보다 그로 인해 침해될 수 있는 이익을 보호해야 할 의무가 있으며, 동 시설의 조성으로 예상되는 생활불편과 교통, 환경, 농산물 판매, 청정이미지 등을 종합적으로 고려할 때, 반대측 주민들의 권익침해가 예상된다는 13가지 사유에 대하여 살펴보면,
이 사건 군관리계획 입안 제안이 관계법령에 적합한 신청이었다 할지라도 공익상 필요한 경우에 행정청은 재량권을 행사할 수 있을 것이고 행정청이 재량권을 행사함에 있어서는 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호 간과 사익 상호 간에도 정당하게 비교·교량하여야 한다는 제한이 있는 것으로 특히, 민원신청에 대한 불이익 처분을 할 경우에는 그 처분으로 인한 사익의 침해보다도 중대한 공익상의 필요가 있어야 한다고 할 것인바, 피청구인은 2006. 3. 14. 청구인의 이 사건 도시계획시설 결정제안에 대하여 2007. 5. 10.까지 4차에 걸친 보완과정을 거쳐 청구인의 제안서를 받아들여 후속절차를 진행한 점, 2004년 사전 토지매입 시 주민들과 상의나 협의가 없었다고 할지라도 이 사건 계획시설결정 제안 시 까지 청구인은 지역주민에게 7회(2004. 10. 26./2005. 12. 2./2005. 12. 19./2006. 1. 2./2006. 2. 21./2006. 3. 16./2006. 4. 5.)의 설명과 78회에 걸쳐 300여명을 설득하고 신문에 광고 후 지역주민에게 500매를 발송하는 등 지금까지도 지역주민 의견수렴을 위해 노력하는 점, 피청구인이 2007. 5. 11. ○○○ 공고 제2007-357호로 2007. 5. 11. ～ 2007. 5. 24. 기간 중 이 사건 관련 주민공람공고 한 사항에 따르면 주민의견제출은 총 172건이며 그중 116건은 반영하고, 미반영은 56건으로 나타나있는바, 인정사실에 나타나 있는 불가사유 ②, ③, ⑥, ⑦, ⑧, ⑨, ⑩, ⑪, ⑬번 항목은 조치계획에 반영된 점, 2007. 5. 18. ～ 2009. 6. 8. 기간 중 피청구인의 관련부서 및 관련기관 협의에서도 모든 검토의견에 대하여 반영되도록 조치계획이 수립되어 있는 점, 피청구인의 의회에서도 이 사건 사업추진에 대하여 의견청취 후 2009. 5. 27. “호국원 조성사업으로 예상되는 생활불편과 교통, 환경, 문화, 농산물 판매, 청정이미지 등을 종합적으로 고려하여 군정에 보탬이 되도록 하고 충분한 대화 등을 통해 찬반주민 등 군민들의 권익이 침해되는 일이 없도록 할 것이며, 만일 사업을 추진하고자 한다면 장기적으로 군정발전 및 인근지역발전에 도움이 될 수 있도록 국비지원사업 등이 최대한 반영될 수 있도록 하여야 한다.”는 의견으로 조건부 가결한 점, 이상의 조치계획과 조건부사항들이 사업추진 시 반영되지 않을 경우 피청구인은 이를 불허할 수 있는 점, 이 사건 ○○호국원은「국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률」에 근거를 두고 조성되는 국립묘지이며 국가보훈처의 국책사업으로 국비 51억원이 기 투입되어 부지매입 등이 완료된 점 등을 종합적으로 고려할 때, 피청구인이 이 사건 군계획위원회 심의결과통보를 통하여 군계획시설 불가결정을 함으로써 얻어지는 공익과 청구인이 받게 되는 불이익을 비교해 볼 때 청구인이 손해를 입게 되는 부분이 결코 사익만이라고 볼 수 없고, 기 국비가 투입된 국책사업에 지장을 가져올 만큼 공익상의 필요가 중대하다고 보기도 어려워 보이므로 피청구인이 이 사건 행정계획을 입안·결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니했거나 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성·객관성이 결여된 경우에 해당된다고 보여지므로 이 사건 군계획위원회 심의결과(부결) 통보를 통한 군계획시설 불가결정처분은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분에 해당한다 할 것이다.
3) 한편, 피청구인은 군계획위원회는 군계획 및 관련분야에 전문적인 지식을 갖거나 학식이나 경험이 있는 자가 공적인 업무로 심의하였으므로 군계획위원회의 결정을 종합적으로 판단하여 처분한 이 사건 불가처분에 위법ㆍ부당한 점은 없다고 주장하나,
청구인의 군관리계획 입안제안에 대하여 불가결정을 함에 있어 군계획위원회 심의는 처분전 사전절차로서 관계법령이 정하는 바에 따라 절차적으로 기속됨은 당연하다 할 것이나 이는 어디까지나 행정기관 내부의 절차로서 피청구인이 그 심의결과에 기속된다는 어떤 법령상의 규정도 없고 실질적으로 기속이 된다 할지라도 군계획위원회 심의내용을 포함한 관련되는 이익들을 구체적으로 검토·판단하는 실체적 내용이 없이 심의결과 부결된 그 자체로서 청구인에 대한 대외적인 의사표시로서의 불가결정 사유가 될 수는 없는 것이며, 부당한 심의결과에 대하여는 적법하고 정당한 사유로써 심의결과와 다른 처분을 할 수도 있는 것이어서 단지 그 심의결과에 따라 처분한 것만으로 피청구인의 재량권행사의 하자를 치유하였다고 볼 수도 없을 것이다. 또한, 피청구인의 이 사건 군계획위원회 심의결과(부결) 통보를 통한 군계획시설 결정 불가처분을 함에 있어서도 그 사유들은 향후 동 시설의 조성으로 인하여 예상되는 추상적인 사유가 아닌 구체적이고 실체적인 이유와 근거를 제시하였어야 할 것으로 보이는바, 피청구인의 이 사건 처분은「행정절차법」및「민원사무처리에 관한 법률」을 위반한 이유불비의 처분으로서 그 절차에도 위법이 있다 아니할 수 없다.
4) 그러나, 이 사건 행정계획인 도시계획시설(납골시설, 도로)의 조성에 있어서는 청구인의 주장과 같이 국가보훈처에서 권역별로 국립호국원을 조성함으로써 참전·제대군인 등 국토방위 임무에 헌신하신 분들에 대한 명예선양을 위한 안장기반 조성 및 국민의 애국심 고취를 위하여 국책사업으로 추진하는 공익적 측면과 피청구인이 주장하는 호국원시설의 조성으로 주민생활불편과 교통, 환경, 농산물 판매, 청정이미지 등 13가지의 반대측 주민들의 권익침해가 예상된다는 공익적 측면이 충돌하고 있는바, 향후 이 사건 사업의 추진에 있어서 청구인은 피청구인과 긴밀하고 적극적인 협조를 통하여 반대측 주민들의 권익침해가 최소화 될 수 있도록 최선을 다해야 할 것이다.
다. 결 론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
1. 사건개요
가. 청 구 인 : ○○○○ ○○○○○
나. 피청구인 : ○○○○
다. 청구내용
- 청구인은 2006. 3. 14. 피청구인에게 ○○○ ○○○ ○○○ 산 ○○-○번지 일원에 국립 ○○호국원 건립을 위한 군 계획시설(납골시설, 납골탑 5만기, 도로, 221,255㎡) 입안을 제안하였고,
- 피청구인은 2009. 8. 6. 청구인에게 동 시설의 조성 내지 부지매입과 관련해서 주민들이 인지하지 못한 상태로 주민들과 의견이 다른 실정이며, 지역주민들이 얻을 수 있는 이익보다 그로 인해 침해될 수 있는 이익을 보호해야 할 의무가 있으며, 동 시설의 조성으로 예상되는 생활불편과 교통, 환경, 농산물 판매, 청정이미지 등을 종합적으로 고려해서 반대측 주민들의 권익침해가 예상된다는 사유의 이 사건 심의결과(부결) 통보를 통하여 군계획시설 불가결정처분을 하였는바, 이에 그 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 이 사건 사업은 1995년 검토당시 6·25전쟁 발발 45년이 지났으나 참전유공자에 대한 예우가 극히 미비하고, 참전자 대다수가 70∼80대 고령으로 국립묘지 안장 요구가 팽배하는데 비해 서울, 대전 국립묘지 안장능력이 제한되고 참전자 대부분이 안장대상에서 제외되는 실정에서 노령화된 참전유공자들의 유택을 조성하고, 위훈과 명예를 선양하며 국민의 호국정신 고취를 위한 상징적인 추모의 장을 마련하기 위하여 1996년부터 국가보훈처는 청구인에게 위탁하여 전국을 5개 권역으로 구분, 권역별 1개소씩 호국원을 조성하는 사업을 추진해 왔고, 그 동안 경북 영천, 전북 임실, 경기도 이천에 국립호국원을 조성하였으며, 4번째로 남부권(경남, 부산, 울산)에 거주하는 국가유공자를 안장대상으로 신청부지 일대를 선정하여 이 사건 사업을 추진해 왔다.
나. 이 사건 사업은 국가보훈처에서「제대군인지원에 관한 법률」부칙(법률 제7791호, 2005. 12. 29.) 제3항에 따라 대한민국○○○○○○○○○군인회에 위탁하여 조성하는 국가정책 사업으로서, 조성 후에는 2005. 7. 29. 제정된「국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률」에 따라 국가보훈처에서 국립묘지로 관리할 계획이며, 지난 현충일(‘09. 6. 6.)에 대통령께서도 이미 국민에게 약속하신 국가정책적인 보훈사업이다.
다. 이 사건 사업은 2004. 8. 부지선정부터 2009. 7. 30. ○○○ 계획위원회에서 심의결과 “부결” 되어 그 결과를 2009. 8. 6. 피청구인으로부터 처분통지 받기까지 국가정책 사업으로 5년여의 기간 동안「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 ○○○ 관련실과 및 관계기관 협의의견을 충분히 검토⋅반영하여 사업시행관련 개선대책을 마련하는 등 법률상 행정절차를 성실히 이행하였다.
1) 이 사건 사업에 대하여 일부주민들이 혐오시설로 보는 시각차로 찬반 의견이 대두되었고, 이를 해소하기 위하여 청구인은 지역주민 및 ○○○ 관계 공무원들에게 기 조성된 호국원(영천, 임실, 이천) 견학 5회, 주민설명회 및 간담회 9회, 100여회 이상 주민을 개별 방문하여 설명하는 등 다양한 방법으로 주민설득을 위해 노력하였으며, 사업외적으로 ○○○의 지역경제발전과 다양한 주민 지원 대책을 제시하였는바, 국가예산으로 시행되는 사업이 주민지원 및 보상을 위한 예산의 한계에도 불구하고 청구인은 ○○○의 의견을 최대한 수렴하여 협의·보완으로 장기간 행정절차를 진행하면서 지속적인 대화를 시도해왔으나, 일부 반대주민 20여명이 2009. 6. 29. 개최된 1차 ○○○계획위원회 심의 중에 군청 건물 내 회의장 앞을 점거하여 고성과 협박을 해왔으며, 심의 사전 및 사후에도 군 계획심의위원 및 찬성주민들을 개별 방문 또는 전화로 협박하여 부당한 압력을 행사하여 1차 군계획위원회 심의결과에서 그 결정이 유보되었다.
2) 이어서 2009. 7. 17. ○○○수 주관으로 반대주민, 시행자 측 각 5인이 참석하는 최종간담회가 실시된 후 2009. 7. 30. 제2차 군계획위원회 심의가 개최되었으나, 2차 심의 준비 기간 중에도 본 사업에 반대하는 주민들은 심의위원 전원을 대상으로 방문 또는 전화로 생명을 위협하는 협박을 하여 2차 심의에서 본 사업안은 ‘부결’되었고, 이에 청구인은 국립호국원 건립을 지지하는 많은 주민들과 경남일대 안장대상자 12만명을 비롯한 참전단체가 있음에도 불구하고 일부 반대주민과 ○○출신 인사 중 현재의 고위공직자직위를 악용하여 다양한 압력을 행사한 결과 행정절차상 위법사항이 없는 국가정책적인 사업을 소수의 의견만을 반영하여 “부결” 처리한 것에 대하여 ‘이를 취소한다’ 라는 재결을 구하기 위해 행정심판을 청구한다.
라. 이 사건 처분의 이유에 대하여 반박하여 보면,
1) 2004년 사전 토지 매입시 주민들과 하등의 상의나 협의가 없었고, 법률상 ○○○○○는 농지를 취득할 수 없는 단체이므로 불법행위를 한 것이라고 하는데 대하여 살펴보면, 2004년 1～8월까지 경남도내 위치선정을 위한 노력으로 79개소를 답사한 결과 신청부지 일대가 최적지(위치, 접근성, 지세 등)로 판단되어 사업지로 선정하였고, 토지 매입시 매입반원 및 20명의 매각자, 중개자들이 참여하여 지역 주민으로 하여금 국립호국원 건립을 인지케 하였으며,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 국토해양부 도시관리계획 수립지침 8-1-2-3항의 규정에 의하여 청구인이 사업시행 주체자로 조성부지 규모가 방대하고 사전에 토지소유주에 대한 권리제한을 할 수 있는 권한이 없어 소유자에게 정당한 매매계약을 통하여 대상지 97%를 매입 후 사업을 제안하였고, 관련법에 따라 국립○○호국원 군관리계획(납골시설, 도로) 입안제안서 제출 → ○○○관리계획(도로, 납골시설) 결정(변경) 공람 공고(2007. 5. 11. ～ 5. 24.) → 주민간담회 개최 → ○○○의회의 의견청취(2009. 5. 27.) 등의 절차에 따라 주민 의견을 반영하는 과정을 완료하였는바, 농지소유는「농지법」제6조제2항제7호에 따라 같은 법 제34조제1항에 따른 농지전용허가를 받을 경우 소유가 가능하며 현재 청구인이 매입한 농지는 사업승인 시 까지 해당 농지에 대한 가처분등기만 해 둔 상태로서 사업허가 시 소유권을 이전할 계획이다.
2) ○○호국원은 공동묘지로서 ○○이 내세우는 청정 이미지인 ○○○ 친환경이미지 훼손을 가져올 것이 분명하다고 하는데 대하여 살펴보면, 국립○○호국원은 공동묘지가 아니고, 국가유공자들의 영령을 모시는 국립묘지이며, 설치근거는「국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률」로 조성형태도 국립이천호국원과 마찬가지로 공원형태의 야외 봉안탑 시설로 조성할 계획이며, 안장대상자는 같은 법 제5조제1항제4호에 해당하는 국가유공자, 참전유공자, 장기복무 10년 이상인 자이며, 국가유공자 묘역으로서 성역화하여 후세들의 국가관과 애국심을 배양하는 교육의 장으로 오히려 ○○○의 청정이미지인 ○○○과 부합되는 관광 명소가 될 것이다.
3) ○○ ○○○에 수백억의 예산을 들여 관광명소로 개발하고 있는데 인근에 혐오시설인 묘지설치는 이율배반이라는데 대하여 살펴보면, 대상부지는 야산능선으로 둘러싸인 분지로서 ○○마을(○○○)로부터 2km 이상 이격되어 있어 산지와 수목으로 인해 시야에 보이지 않으며, ○○○이 관광명소로 개발되면 국립○○호국원에 방문하는 약 연50～80여만명의 방문이 예상되어 오히려 관광이 활성화될 것이다.
4) 혐오시설이 들어서면 농가소득 및 인구유입 감소를 가져와 지가 하락으로 지역주민 삶의 터전을 결국 상실할 것이라는데 대하여 살펴보면, 호국원 시설을 일반 공동묘지로 인식하여 친환경 농산물 생산과 판매에 지장을 초래한다고 우려하나, 국립○○호국원은 상징성 있는 국가 현충시설로 국가에서 국립묘지로 관리하게 되고, 국립○○호국원이 조성된 후 주변도로 확충과 교통소통의 원활, 내방객의 증가로 음식점, 휴게시설, 여가선용을 위한 레저시설 등이 필연적으로 형성될 것이며, 이로 인한 지가상승, 농산물 판매 등은 자연적 소득증대로 이어져 삶의 터전이 윤택해질 것이며 영천, 임실, 이천은 주변지가가 최소 150%에서 최대 347%까지 상승하였다. 또한 통계청 자료에 따르면 군단위 지역은 인구가 감소되고 있는 추세로서, 국립이천호국원이 조성된 이천시에는 조성 이후 인구가 증가하였으나 호국원을 조성하여 증가하였다고 볼 수 없듯이 호국원이 조성되어 인구가 감소하였다는 근거는 없다.
5) 알 수 없는 병으로 죽은 사람의 유골이 5만기가 들어오는데 이로 인한 전염병 등 각종 질병이 확산될 수 있다는데 대하여 살펴보면, 국립○○호국원에 안치되는 5만기는 시신이 매장되는 것이 아니라 야외에 공원형태로 조성된 봉안탑에 화장된 유분만을 안치하는 것으로 화장 시 800∼1,200온도의 고열로 가열하며, 유분이 안치되는 봉안탑에도 유분과 공기를 차단하는 질소 충전식 안치시설로 설치하여 여타 병명으로 운명하였다 해도 전염병을 옮길 여지는 없다.
6) 설, 추석, 6·25기념일, 현충일 등 교통지옥이 될 것이 우려된다는데 대하여 살펴보면, 평일 및 일요일에는 교통체증이 없을 것으로 보이나, 특정일(설, 추석, 현충일)에는 전국적인 일시적 현상으로 교통 혼잡이 예상되지만 단지 내로 진입하는 국도, 지방도 등 3개 도로를 4차선으로 확·포장할 계획과 단지 내에 703대 주차장 조성 및 진입도로 주변공지를 활용하여 임시주차장을 추가로 마련 할 계획이며 당일 교통 혼잡을 방지를 위하여 ○○○ 내 관계기관·단체의 지원 협조로 내방객 및 주변마을의 불편함이 최소화되도록 하겠다.
7) 국도 ○호선 주변의 묘지설치는 장의행렬에 밀려 관광에 지장을 초래할 것이라는 주장에 대하여 살펴보면, 기존 국도 ○호선(○○-○○)의 구간 일부(○○-○○) 2차선은 부산지방국토관리청의 계획에 따라 4차선으로의 확장 공사가 조기 착공되도록 협조 요청하고, 지방도 ○○번(○○-○○), ○○번(○○-○○) 도로의 4차선 확·포장은 관계기관과 협조하여 추진되도록 하겠으며, 평일 40～50대의 호국원을 방문하는 차량대수로 관광객들의 교통차량에 방해를 주지는 않을 것으로 판단한다.
8) 이곳에서 나는 농·축산물은 ○○산 및 ○○이라는 청정이미지를 갖고 좋은 가격을 받고 팔아왔는데 이제 공동묘지 옆의 농·축산물을 누가 사겠는가라는데 대하여 살펴보면, 기 조성된 영천, 임실, 이천호국원 등은 그 지역별 특산물로 영천은 사과, 포도, 임실은 고추, 엿, 이천은 쌀이 있는데 이러한 특산물들이 국립호국원이 조성된 후 그 이미지가 실추되어 판매가 저하되거나 가격이 떨어진 곳은 없으며, 오히려 지명도가 홍보되어 그 지역의 농산물 판매가 촉진되었다고 판단된다.
9) 호국원 시설같이 대규모 공동묘지 시설이 ○○호 상류 2km에 위치하면 쓰레기와 농약으로 인한 상수원 수질오염 명백하다는데 대하여 살펴보면, 시설조성에 따른 종합적인 환경영향평가에 대해 낙동강환경관리청과 협의를 완료(2007. 12. 6.)하였고, 국립○○호국원은 시체나 분묘를 매장하는 시설형태가 아니고 화장한 유분을 야외 봉안탑에 안치하는 형태로서 타 묘지처럼 별도의 잔디관리를 위한 농약사용이 필요가 없으며, 오폐수 처리를 위해 250톤 규모의 시설을 구축하여 BOD 5mg/L이하로 배출토록 추진하고 있으므로 ○○호 수질오염이 발생한다고 볼 수 없다.
10) 기존 5만기라고 하지만 도시계획시설 결정고시 후 추가개발이 우려된다는데 대하여 살펴보면, 남부권 대상자(경남, 울산, 부산) 5만기 기준으로 시설 계획하였으며, 매입 토지 561,000여㎡ 중 개발은 231,000㎡ 만하고, 나머지는 녹지로서 존치시켜 경관을 보존토록 추진하고 있으며, 기 조성된 호국원 3개소(영천, 임실, 이천)에도 안장대상자 기준 5만기로 조성되었으며 추가 확장계획은 없다.
11) 대상지내 기존에 조성된 ○○○·길리 주민의 공동묘지가 포함되어 개발이 부적절하며 우리 조상의 묘가 훼손된다는데 대하여 살펴보면, 대상지내에 포함되어 있는 ○○, ○○ 공동묘지(산 48/14,182㎡)는 53기의 분묘가 산재 되어있고, 실제 후손에 의하여 관리되고 있는 분묘는 20여기이며 이 중 일부는 이전 의사를 타진한 바 있고, ○○○과 연고자를 대상으로 지속적으로 협의하여 추진토록 하겠다.
12) ○○○은 청정농산물로 팔아먹고 살아야 한다. ○○○의 살길을 공동묘지 같은 더 이상의 개발행위를 제한하고 청정한 이미지를 살리는 것이라는데 대하여 살펴보면, 신청부지는 2004년 8월에 위치를 선정하고 ○○○과 국책사업으로 추진하여 왔으며, 부단한 주민설득을 위한 노력에도 국립호국원(봉안탑)을「장사 등에 관한 법률」에 따른 공동묘지로 폄하하는 주민일부가 반대를 위한 반대와 국가유공자 묘역도 내 곁에만은 안된다는 님비현상의 대표적인 사례로서 ○○○에서 부결되었으나 국립○○호국원은 「국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률」에 따라 관리되는 국립묘지로서 ○○○○○○○○○에서는 ○○○의 이미지에 걸맞은 공원형태의 국립묘지로 조성하겠다.
라. 이 사건 처분의 위법성에 대하여 살펴보면,
1) 청구인은「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제26조에 따른 입안의 제안 요건을 충족하였고, 동법 제25조에 따라 군 관리계획을 입안하였으며, 같은 법 제28조제1항에 따른 주민공람, 같은 법 제30조제1항에 따른 관련 행정기관 협의 및 같은 법 제28조제5항에 따라 ○○○민의 대표기관인 ○○○의회의 의견청취 등의 행정절차를 모두 이행하는 등 관련법이 정하는 절차를 모두 이행하였다.
2) 청구인은 지역주민들에 대한 설득 및 설명 작업도 다음과 같이 충실히 하였는바, 본 사업은 2006. 3. 14. 제안접수를 시점으로 1년여의 기간 동안 ○○○과 협의·보완 후 ○○○의 의견을 충분히 반영하여 2007. 3. 2. 입안한 사업으로 2007. 5. 11. 주민공람 및 관련부처 협의, 2007. 5. 21. 문화재 지표조사 협의완료, 2007. 6. 1. 사전재해영향성검토 협의완료, 2007. 12. 6. 낙동강유역환경청 사전환경성 검토완료 등 제절차를 준수하였고, 또한, ○○○이 주관하여 개최한 주민설명회 및 간담회(2008. 10. 17, 2009. 5. 15, 2009. 5. 19, 2009. 6. 12, 2009. 7. 17.)에 참석하여 본 사업에 대해 지역 주민들에게 충분히 설명한 바 있고, 특히 2009. 2. 11.에 군 의회 행정 간담회 후 2009. 4. 1. 본 사업에 대한 군의회 의견청취 시 제시한 의견사항에 따라 2009. 5. 15, 2009. 5. 19. 주민 간담회를 가진바 있으며, 2009. 4. 1 군의회 의견청취 시 ○○○○가 제출한 “○○○관리계획(도로, 납골시설) 결정(변경)에 대한 의견 청취 안 자료에는 반대주민의 반대의견에 대한 대책이 포함되어 있음에도 청구인은 2009. 5. 27. 의회의견청취(군 의회 통과)를 거치는 과정에 법적인 행정절차를 충실히 이행하면서 ○○○ 의견을 충분히 수렴·반영하였고, 2009년 6월 경상남도와 산지·농지분야 협의를 완료하는 등 5년여의 긴 시간동안 ○○○의 온갖 지연작전에도 인내하며 법적인 절차를 성실히 이행하며 오늘에 왔다.
또한, 청구인은 본사업과 관련하여 ○○○ 자체 묘역 조성 계획과 동시추진 하기 위하여 ○○○에 기부채납 할 목적으로 92,562여㎡을 자비로 매입하였으며, 계획 사업지내의 산 ○○-○번지가 산지전용제한지역에 해당되어 산지관리법시행령을 개정(1년 소요) 및 산지전용제한지역 지정해제 고시(‘08. 12. 3.)를 하는 등 국립묘지를 설치할 수 있도록 관계기관 및 ○○○과 상호 긴밀한 협조 하에 진행하면서 일부주민들의 반대를 고려, 지속적으로 주민의견을 수렴하였고 백 여회 이상 개별 방문하여 설득해 오면서 행정 절차이행이 거의 마무리되는 시점에서 일부 반대주민들의 의견만을 반영하여 이 사건에 대해 부결처분을 한 것은 상기와 같이 노력 해온 청구인에 대한 입장을 전혀 고려하지 않은 위법 부당한 처사라고 할 것이다.
3) 본 사업은「제대군인지원에 관한 법률」부칙(법률 제7791호, 2005. 12. 29.) 제3항에 따라 국가보훈처가 ○○○○○○○○○에 위탁하여 조성한 후 국가에 귀속하고, 국가보훈처가「국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률」에 따라 관리하는 사업으로써 6·25 및 월남전 참전자 대다수가 70∼80대 고령임을 감안하여 조국수호를 위해 신명을 바친 참전호국용사의 위훈과 명예선양을 위해 국가정책적 차원에서 부족한 국립묘지를 전국 5대 권역별로 조성하기 위한 계획 중 4번째로 시행하는 국책사업으로(영천, 임실, 이천, ○○, 충청권) 그 동안 청구인은 본 사업 추진에 있어 ○○○과 관련기관(낙동강환경유역청 및 경상남도)의 의견을 반영, 사업 내용을 개선해 왔으며, ○○○의 의견을 수렴하여 5년여의 기간 동안 주민들과의 지속적인 대화를 통하여 주민들과의 불화를 해소시키기 위해 노력하였고, 이 과정에서 청구인이 2004년부터 부지매입 및 인건비 등으로 지출한 비용의 합계는 현재 45억원을 초과함에도 이제 와서 본 사업을 부결하는 처분을 하게 되면 사업기간의 지연으로 인하여 시간적인 손실을 초래하고 국민의 소중한 세금으로 호국용사들을 위한 보훈정책을 위해 지원하려던 국가 재정을 낭비시키는 것이며, 나라를 위해 헌신한 호국용사들과 찬성 주민들을 모독하는 처사라 아니할 수 없다.
4) 이 사건 처분의 배경에는 강렬하게 반대하는 일부 주민들의 비위를 건드리지 않겠다는 행정보신주의가 깔려있는바, 2009. 6. 29.에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제30조제3항에 따라 ○○○ 계획위원회에 본 사업이 상정되었는데, 일부 반대주민들이 ○○○ 계획위원회의 회의장 입구를 봉쇄하고 무단 점거하여 공포분위기를 조성하는 등 불법행위를 일삼고 반대 주민들이 군 계획위원회 개최 며칠 전에 군 계획위원에게 개인별로 찾아가 항의시위를 하기도 하였으며 이것은 사전정보가 유출된 것으로 보안 유지가 허술한 ○○○○의 통제부족에 기인하는 바가 크다고 할 것이며, 또한 법적 행정절차를 집행함에 있어 일부 반대주민이 군청건물 내 위원회 회의실 앞으로 진입한 것을 사전에 차단하지 않았고, 그 후속조치도 없었으며, 그 이후에 계속 반대주민들이 ○○○○ 관내를 다니면서 군 계획위원회 심의에 영향을 미치게 한 것은 법적인 행정절차를 이행해야 하는 ○○○○의 객관적이지 못한 부적절한 처사였다.
마. 이 사건 사업 이외의 측면에서 ○○○과 군민들에게 여러 지원책을 제시하고 이행을 약속하면서 일부 주민들의 반대가 지속되어도 꾸준히 행정절차를 이행해오다가 5년여의 시간이 지난 시점에서 주민의 대표기관인 ○○○의회 의견청취를 2009. 5. 29. 완료하여 가결하였는데도 사업 자체를 부결시키는 처사는 이 사건 사업을 정치적으로 변질시키려는 의도로서, 이 사건 처분에는 재량권을 일탈, 남용한 중대한 위법이 있으며, 2010년 상반기 지방자치단체선거와 연계된 정치적 고려가 사업에 영향을 주었고, 정부예산 지출에 대한 국가재정 손실이 고려되지 않았으며, 행정절차가 거의 완료된 시점에서 대다수 찬성 측 의견이 반영 되지 않고 군 관리계획(납골시설, 도로)심의 중 반대 주민의 관공서 무단진입 방치 및 보안유지 관리부족과 심의위원에 대한 협박 속에서 심의 의결된 부결은 위법·부당하므로 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 이 사건 처분의 이유에 대하여 답변하여 보면,
1)「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 국토해양부 도시관리계획 수립지침 8-1-2-3항의 규정에 의한 “도시계획시설의 설치제안 시 원칙적으로 시설결정 대상토지(국유지 제외) 면적의 80% 이상을 시행자가 확보(동의 포함)”를 준수하였다지만, 2004년 사전 토지매입 시 주민들과 하등의 상의나 협의가 없었고 사업의 성격상 주민들의 충분한 인지와 의견수렴이 필요함에도 사업지 선정 후 청구인은 토지매입 시 일부 토지매매와 관련된 주민에게만 인지하게 하고 전체 지역주민들에 대하여 해당사업에 대한 충분한 의견수렴(공청회 등) 및 인지를 위한 노력은 지극히 부재되었다.
2) 동 사업에 따른 주민 공람공고(2007. 5. 11. ～ 5. 24.)시 제시된 172건의 의견 중 116건은 반영되었지만 56건은 미반영된 상태로 군의회 의견청취의 건으로 상정하였으나, 2009. 4. 1. 군의회 제178회 제2차 본회의 의견청취 시 주변지역 주민들의 생활불편과 예상되는 문제점을 감안하여 45일 유보기간 내 지역주민 등의 의견과 여론을 재수렴하여 의회 의견제출하라는 심사유보의견에 따라 1차는 2009. 5. 15. 군의회 소회의실에서 찬성측 22명이 참석한 가운데 ○○ 호국원 조성사업 주민간담회 개최, 2차는 2009. 5. 19. ○○○ ○○마을 경화당에서 반대측 47명이 참석한 가운데 ○○호국원 조성사업 주민간담회를 개최하였으나, 찬반측 각자 간담회를 개최한 것은 의견의 차이와 양측간의 감정의 골이 깊어 동일한 장소에서의 간담회는 불가능하였기 때문이며, 2009. 5. 27. ○○○의회의 의견청취 시 조건부가결 되었으나 반대측 주민들의 의견을 충분히 수렴하지 못한 상태이며 본사업의 타당성 및 당위성에 대하여 주민협의를 도출하지 못한 상태이다.
3) 농지소유는「농지법」제6조제2항제7호에 따라 같은 법 제34조제1항에 따른 농지전용허가를 받을 경우 소유가 가능하며 현재 청구인이 매입한 농지는 사업승인 시 까지 해당 농지에 대한 가처분등기만 해 둔 상태로서 사업허가 시 소유권을 이전할 계획이라지만 법률상 ○○○○○는 농지를 취득할 수 없는 단체이므로 농지법상 농지를 취득할 수 없는 상태에서 취득한 것은 위법하다.
4) 청구인은 동 호국원은 국가유공자 묘역으로 성역화하여 후세들의 국가관과 애국심을 배양하는 교육의 장으로 오히려 ○○○의 청정이미지인 ○○○과 부합되는 관광명소가 될 것이라고 하나, 현 주민정서상 대부분 거주하는 주민들이 노인들로서 공동묘지라는 생각을 가지고 있어 이미지 자체가 부정적인 현실에서 주민들에게 이를 무조건 받아들이라고 하기에는 무리가 있다.
5) 관광산업이라는 것은 1년 365일 꾸준한 방문이 이루어질 때 활성화되는 것이고, 1년 중 명절, 국경일(추석, 설, 현충일, 6.25사변일, 한식일)등 한정된 장소에 5만기의 유가족 중 반 정도만 방문하여도 2만5천대의 차량이 방문하여 주차장이나 다름없는 교통불편 속에서 관광하고자 하는 기분은 사라지고 오히려 안 좋은 이미지만 남기고 가지 않을까 우려되며 관광산업의 지속적인 효과는 기대하기 어렵다고 보여진다.
6) 현재 공동묘지에 대한 부정적인 인식이 지역주민들 간에 팽배해 있으며, 친환경 농산물의 이미지 하락을 가져오지 않는다는 것은 납득하기 어려울 뿐만 아니라, 토지지가의 경우는 이천, 영천 같은 관광지가 아닌 곳과는 달리 이곳은 ○○산의 관문으로 호국원이 아니라 하더라도 충분한 지가상승의 요인이 있고 호국원의 설치가 지가에 오히려 악영향을 미칠 개연성이 있으며 인구감소의 경우 전체적인 군단위 인구감소가 대세라고 하나 그것을 가속화 할 수 있는 여지가 충분히 있다고 판단되며, 호국원이 들어서면 농가소득 및 인구유입 감소를 가져와 지가하락으로 이어져 지역주민들의 삶의 터전이 상실될 것이 우려된다.
7) 청구인은 호국원에 안치되는 5만기는 시신이 매장되는 것이 아니라 야외에 공원형태로 조성된 봉안탑에 화장된 유분만을 안치하는 것으로 화장시 800∼1,200온도의 고열로 가열하며, 봉안탑에도 유분과 공기를 차단하는 질소 충전식 안치시설로 설치하여 여타 병명으로 운명하였다 해도 전염병을 옮길 여지는 없다고 하나, 지역주민들의 생각은 5만기가 들어오니까 심적 스트레스를 많이 받고 있는 실정이다.
8) 평일에는 교통체증이 없다고 여겨지나 명절이나 기념일 등 약 5일의 경우 청구인이 이야기하는 국도, 지방도 등 3개 도로를 4차선으로 확·포장할 계획과 호국원 조성부지 내에 703대 주차장 조성 및 진입도로 주변공지를 활용하여 임시주차장만으로는 5만기에 해당하는 방문객을 감당하기에는 턱없이 부족하다고 판단되어 교통대란의 소지가 있다고 보여지며, 5만기의 1/2만 방문객이 온다고 보아도 차량 약 25,000대, 차 1대에 3명이나 4명이 온다고 보면 약 75,000명으로 차와 차간거리를 2미터로 봤을 때 착착 붙여서 양측차선에 주차를 하여도 약 25Km정도는 주차하여야 하는 등 이 기간이 주로 농번기와 겹치므로 교통불편이 예상된다.
9) 기 조성된 영천, 임실, 이천호국원은 지역별 특산물의 경우 오히려 지명도가 홍보되어 그 지역의 농산물 판매가 촉진되었다고 이야기 하나 일반 관광객은 부정적인 반응을 보일수도 있다고 보여지며, ○○○은 ○○○이라는 공동 브랜드를 앞세워 북부는 약초재배, 남부는 청정농산물로서 딸기, 덕산 곶감은 대한민국에 최고 친환경농산물로 이름을 떨치고 있는바, 어느 장소든 국가를 위해 돌아가신 분들의 안식처로 모셔야 될 이유는 있지만 그 대상지가 국도○호선과 인접한 관광로이고 ○○○ 공동브랜드로 호평을 받고 있는 딸기, 곶감이 친환경농산물 주산지이므로 호국원이 들어오면 거기에 대한 인식이 완전히 전환되어 농산물의 판매부진이 예상된다.
10) 청구인은 호국원은 다른 묘지처럼 별도의 잔디관리를 위한 농약사용이 필요가 없으며, 오폐수 처리를 위해 250톤 규모의 시설을 구축하여 BOD 5mg/L이하로 배출토록 추진하고 있다고 하나, 관리비용 및 추후의 환경 변화에 있어 그 지속적인 관리기준 준수에 대하여 주민들에게 확신을 주기에는 그 근거가 부족하다고 보여지고, 호국원 주변 ○○천은 2급하천이며 수변구역으로 지정되어 있으나, ○○천은 ○○천보다 폭도 넓고 하천의 연장도 길지만 2급하천에 등록이 되어 있지 않아 ○○호 상류 2km에 위치하여 쓰레기와 농약으로 인한 상수원 수질오염, 명절 및 기념일에 5만기 기준 조문객이 들이 닥칠 경우 이들이 일시에 배출하는 오폐수는 청구인이 주장하는 시설로 처리하기에는 턱없이 부족하여 그로 인한 오염이 발생할 수 있다고 보여진다.
11) 호국원 3개소(영천, 임실, 이천)에도 안장대상자 기준 각 5만기로 조성되었으며 추가 확장계획은 없다고 하나, 영천의 경우 벌써 추가 묘역조성을 하고 있는 것으로 알고 있으며, 현재 전국 국립묘지 안장 능력은 6만기에 불과한 실정이고 70세 이상 국가유공자는 30만명에 이르고 있어 정부는 ○○ 외 1곳을 지어 이분들을 모신다고 하지만 턱 없이 부족한 실정이므로 도시계획시설 결정고시 후 추가 개발이 우려된다.(매입부지 : 17만평, 계획부지 : 6만평)
12) 청구인은 대상지내에 포함되어 있는 ○○, ○○ 공동묘지(산 48 / 14,182㎡)는 53기의 분묘가 산재 되어있고 실제 후손에 의하여 관리되고 있는 분묘는 20여기이며 이 중 일부로부터는 이전의사를 타진한바 있고 계속 협의하겠다고 하나, 편입토지소유지인 ○○, ○○, ○○마을 주민들은 절대 협의는 하지 않을 것이라 표현하며 현재 협의가 거의 불가능한 상태라고 여겨진다.
13) 청구인은 국립 ○○호국원 예정부지가 2004년 8월에 위치를 선정하고 부단한 주민설득을 하였고 공동묘지로 폄하하는 주민일부가 반대를 위한 반대와 국가유공자 묘역도 내 곁에만은 안된다는 님비현상의 대표적인 사례라고 하나, 현재 ○○○ 42개 사회단체, 37개 마을이장단 등 대다수 주민들이 반대하고 있고 국책사업의 경우 절차상 투명성을 확보하는 기본원칙을 무시하고 토지매입 단계부터 졸속적인 업무진행이 지금의 주민들과 불신의 골이 깊어지는 결과를 양산하였다고 판단된다.
나. 청구인은 관련 법이 정하는 절차를 모두 이행하였고, 지역주민들에 대한 설득 및 설명작업도 충실히 이행하여 부단한 노력을 기울였다고 하지만, 현재 지역주민들의 의견을 수렴한바 대다수가 반대하고 있는 시점에서 지역주민을 대표하는 ○○○은 “국립 호국원 조성 및 부지매입과 관련하여 주민들이 인지하지 못한 상태로 주민들과 의견이 다른 실정이며 지역주민들이 얻을 수 있는 이익보다 그로 인해 침해될 수 있는 이익을 보호해야할 의무가 있으므로, 국립 호국원조성으로 예상되는 생활불편과 교통, 환경, 농산물 판매, 청정 이미지 등을 종합적으로 고려하여 반대측 주민들의 권익 침해가 예상되어, 2009. 7. 30. ○○○계획위원회의 부결결정”을 종합적으로 판단하여 피청구인은 2009. 8. 6. 이 사건 통보를 하였다.
다. 청구인은 이 사건 처분의 배경에는 강렬하게 반대하는 일부 주민들의 비위를 건드리지 않겠다는 행정보신주의가 깔려있으며, 주민들의 편의와 복리, 지역발전을 위해 사업외적으로 여러 가지 지원책을 제시하였다고는 주장하나, 구체적으로 어떤 것을 어떻게 해주겠다는 약속은 하나도 없는 상태에서「○○○ 계획 조례」제65조의 규정에 의거 당연직 6명〔위원장(부군수), 건축, 관광, 환경, 방재, 도시관련과장), 위촉직 17명〔군의회(3), 군공무원(2), 군계획 및 관련분야에 학식이나 경험이 있는자(12)〕등 총 23명으로 구성되어 있는 ○○○ 계획위원회에서 적법ㆍ타당하게 처리하였으며, 동 위원회는 군계획 및 관련분야에 전문적인 지식을 갖거나 학식이나 경험이 있는 자가 위원으로 위촉 및 임명되어 공적인 업무로 심의를 하였으므로 피청구인은 객관적이고 공정하며 합리적인 처사라 판단되어, 2009. 7. 30. ○○○계획위원회 부결결정을 종합적으로 판단하여 2009. 8. 6. 처분한 이 사건 통보에 위법ㆍ부당한 점은 없으므로 이 사건 청구는 기각되어야 한다.
4. 관계법령
가.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조, 제24조, 제25조, 제26조, 제28조, 제29조, 제30조, 제113조, 139조
나.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제20조, 제22조, 제23조
다.「제대군인지원에 관한 법률」(시행 2006. 1.30. 법률 제7649호, 2005. 7.29.)
제16조, 제17조
라.「제대군인지원에 관한 법률」(시행 2006. 5. 1. 법률 제7791호, 2005. 12.29.)부칙 제1항, 제3항
마.「국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률」제3조, 제4조, 제5조
바.「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」제4조
사.「참전유공자 예우에 관한 법률」제2조
아.「농지법」제6조, 제34조
자.「경상남도 사무위임 조례」제2조, 제4조
차.「○○○ 계획조례」제1조, 제6조, 제7조, 제8조, 제64조, 제65조, 제67조
5. 인정사실
가. ○○○○ ○○○○○에서는 2006. 3. 14. 피청구인에게 ○○○ ○○○ 산 ○○-○번지 일원(관리지역, 농림지역)에 국립 ○○ 호국원조성 도시계획시설(납골시설, 290,200㎡)결정 제안서를 제출하였고, ○○○ ○○○장은 2006. 3. 30. 피청구인에게 주민들이 대다수가 반대하고 있으므로 주민설명회를 개최하고 의견을 수렴한 후 처리할 것을 의견제출하였으며, 피청구인은 2006. 4. 26. ○○마을에서 사업대상지 인근마을 주민(20여명)과 ○○○○○측(50여명)이 참석한 가운데 주민설명회 개최를 하였으나 마을주민들이 사업내용에 대하여는 알고 있는 상태이므로 ○○○○○측 설명자의 회의장 출입을 금지하고, 반대사유와 주민이 반대하는 군계획시설은 지정하지 말 것을 요구하고 설명회를 종료하였으며, 이때까지 청구인측에서는 지역주민에게 7회(2004. 10. 26./2005. 12. 2./2005. 12. 19./2006. 1. 2./2006. 2. 21./2006. 3. 16./2006. 4. 5.)의 설명과 78회에 걸쳐 300여명을 설득하고 신문에 광고 후 지역주민에게 500매 발송하고, 2005. 12. 21.에는 지역주민 56명을 임실호국원 견학을 시킨 것으로 나타나 있다.
나. 피청구인은 2006. 5. 4. 청구인에게 “주민들에게 지속적인 이해와 설득을 구하여 합의점을 도출하고, 제안부지에 대한 농업진흥지역 해제를 위한 관련서류 보완, 경상남도 낙동강 오염총량관리 기본계획에 본 사업계획 반영, 농어촌도로인 ○○○ 리도241호에 대한 이설 또는 정비에 대하여 사전협의 등”을 사유로 군관리계획에 반영할 수 없음을 회신하였고, 청구인은 2006. 8. 17. 관련 서류를 보완하여 제안서(2차)를 접수하였으며, 피청구인은 2006. 8. 22. 청구인에게 보완 및 선행되어야 할 사항으로 지속적인 사업설명으로 주민동의 및 마을공동묘지사용동의를 구하는 등의 노력, ○○○ 리도214호에 대한 이설 또는 정비계획 및 관정소하천정비 기본계획에 의한 정비계획 수립·반영 등을 통보하였고, 청구인은 2006. 9. 22. 관련 서류를 보완하여 제안서(3차)를 접수하였으며, 2007. 3. 2. 납골시설 면적을 당초 290,200㎡에서 221,255㎡로 변경하여 제안서(4차)를 접수하였고, 피청구인이 2007. 5. 1. 중간 회신에서 지역민들이 지역농특산물에 대한 이미지훼손, 교통정체, 환경오염을 우려하고 있으므로 이에 대한 대책수립할 것을 요구하였고, 청구인은 2007. 5. 10. 이를 보완하여 제안서(5차)를 접수하였는바, 피청구인은 2007. 5. 11. ○○○ 공고 제2007-357호로 군관리계획(도로, 납골시설) 결정입안에 따른 열람 공고를 하였으며 주민의견은 172건이 접수되어 116건이 반영되고 56건은 미반영 되었다.
다. 피청구인은 2007. 5. 18. 관련부서 의견조회를 하였으며, 피청구인의 관련부서에서는 군종합개발계획 관련 검토, 사전재해영향성검토협의가 되었으며, 2007. 5. 21. 문화재 지표조사 협의 완료, 피청구인은 2007. 6. 1. 낙동강유역환경청에 사전환경성검토 협의요청을 하였고, 낙동강유역환경청은 2007. 12. 6. 피청구인에게 협의의견을 회신하였으며, 피청구인은 2007. 12. 26. 낙동강유역환경청에 사전환경성검토 협의의견 조치결과를 통보하였으며, 경상남도 산림녹지과에서는 2008. 12. 3. 피청구인에게 산지전용지역 해제결과를 통보하였고, 2009. 5. 25.에는 동 계획시설의 결정이 산지에서의 지역 등의 지정에 조건부 적합함을 통보하였으며, 경상남도 농업정책과에서는 2009. 6. 8. 군계획시설 결정에 따른 농지분야협의에서 조건부 동의를 하였다.
라. 군의회 행정간담회가 2009. 2. 11. 개최되었으며, 제178회 ○○○의회 임시회에서는 2009. 4. 1. ○○호국원 조성사업에 대한 의견청취의 건을 지역주민의 의견과 여론을 재수렴하기 위하여 45일의 유보기간을 두기로 결정하였고, 피청구인, 군의회 주관으로 2009. 5. 15. 주민간담회를 개최하였으나 반대측 주민은 불참하고 찬성측 주민 22명, 청구인 관계자만 참석하였고, 동 주관으로 2009. 5. 19. 반대측 주민과 청구인이 불참한 가운데 반대측 주민 47명으로 간담회가 개최되어 그 의견과 여론을 재수렴 하였으며, 제180회 ○○○의회 임시회에서는 2009. 5. 27. “호국원 조성사업으로 예상되는 생활불편과 교통, 환경, 문화, 농산물 판매, 청정이미지 등을 종합적으로 고려하여 군정에 보탬이 되도록 하고 충분한 대화 등을 통해 찬반주민 등 군민들의 권익이 침해되는 일이 없도록 할 것이며, 만일 사업을 추진하고자 한다면 장기적으로 군정발전 및 인근지역발전에 도움이 될 수 있도록 국비지원사업 등이 최대한 반영될 수 있도록 하여야한다”는 의견으로 가결하였다.
마. 피청구인은 2009. 5. 19. 반투위에서 찬반양측 주민들이 지켜보는 가운데 주민토론회를 개최하여 줄 것을 요청하여 2009. 6. 12. 주민간담회(3차)를 개최하였으며 이때 피청구인의 부군수는 “법적인 행정절차로 군수의 결정은 현단계에서 불가능한 사항이며 향후 군계획위원회에서 결정할 사항이므로 주민들의 의견을 가감없이 군계획위원회에 상정하여 결정하도록 하겠다.”는 답변을 하였다.
바. 제2회 ○○○ 계획위원회에서는 2009. 6. 29. 청구인과 반대 주민과의 진솔한 대화와 구체적인 대안제시(교통피해 대책, 환경적인 농산물 판매 등의 어려움, 지가하락, 공동묘지라는 정신적인 피해보상, 사업주체자에게 확정적인 지원사업 요구 등)검토 후 재심의를 위해 유보결정을 하였으나, 2009. 7. 30. 개최된 제3회 ○○○ 계획위원회에서 심의결과 부결되었고, 피청구인은 2009. 8. 6. 청구인에게 군계획시설(납골시설, 도로) 심의결과(부결)통보를 하였다.
사. 피청구인의 군계획위원회는 동 시설의 조성 내지 부지매입과 관련해서 주민들이 인지하지 못한 상태로 주민들과 의견이 다른 실정이며, 지역주민들이 얻을 수 있는 이익보다 그로 인해 침해될 수 있는 이익을 보호해야 할 의무가 있으며, 동 시설의 조성으로 예상되는 생활불편과 교통, 환경, 농산물 판매, 청정이미지 등을 종합적으로 고려해서 반대측 주민들의 권익침해가 예상됨을 사유로 부결하였으며 그 내역은 다음과 같다. ① 2004년 사전 토지 매입시 주민들과 하등의 상의나 협의가 없었고, 법률상 ○○○○○는 농지를 취득할 수 없는 단체이므로 불법행위를 한 것임. ② ○○호국원은 공동묘지로서 ○○이 내세우는 청정 이미지인 ○○○ 친환경이미지 훼손을 가져올 것이 분명함. ③ ○○ ○○○에 수백억의 예산을 들여 관광명소로 개발하고 있는데 인근에 혐오시설인 묘지설치는 이율배반 ④ 혐오시설이 들어서면 농가소득 및 인구유입 감소를 가져와 지가 하락을 가져와 지역주민 삶의 터전을 결국 상실할 것임. ⑤ 알 수 없는 병으로 죽은 사람의 유골이 5만기가 들어오는데 이로 인한 전염병 등 각종 질병이 확산될 수 있음. ⑥ 설, 추석, 6·25기념일, 현충일 등 교통지옥이 될 것이 우려됨. ⑦ 국도 ○호선 주변의 묘지설치는 장의행렬에 밀려 관광에 지장을 초래할 것임. ⑧ 이곳에서 나는 농·축산물은 ○○산 및 ○○이라는 청정이미지를 갖고 좋은 가격을 받고 팔아왔는데 이제 공동묘지 옆의 농·축산물을 누가 사겠는가? ⑨ 호국원 시설같이 대규모 공동묘지 시설이 ○○호 상류 2km에 위치하면 쓰레기와 농약으로 인한 상수원 수질오염 명백함. ⑩ 기존 5만기라고 하지만 도시계획시설 결정고시 후 추가개발이 우려됨. ⑪ 대상지내 기존에 조성된 ○○○·○○ 주민의 공동묘지가 포함되어 개발이 부적절하며 우리 조상의 묘가 훼손된다면 우리는 결사적으로 반대할 것임. ⑫ 이것이 좋은 시설이라면 서로 가져가려고 할 것이다. ○○○○○는 지금이라도 납골당 계획을 다른 곳으로 옮겨 달라. 우리는 우리 지역이 청정지역으로 유지 갈망한다. ⑬ ○○○은 청정농산물로 팔아먹고 살아야 한다. ○○○의 살길을 공동묘지 같은 더 이상의 개발행위를 제한하고 청정한 이미지를 살리는 것임.
아. 호국원 조성 반대대책위에서는 2009. 6. 29. 주민 500여명이 참석한 가운데 반대집회를 하였고, 2009. 7. 10. 반대기금모금 일일주점을 ○○○ 부녀회, 생활개선회주체로 운영하였으며, 2009. 7. 14. ○○○ 주관 반대주민들과 간담회를 개최하였으며, 2009. 7. 17. 시행자측과 반대주민대표가 참석하는 간담회가 개최되었고, 2009. 7. 18. ○○○ ○○～○○구간 경운기 등 저속운행 준법투쟁(1차)을 하였고, 2009. 7. 26. 2차 저속운행 준법투쟁을 하였으며, 6.25참전유공자회 등 7개단체에서 2009. 7. 10. 600여명이 참석한 가운데 호국원 조성 찬성집회를 하였다.
사. ○○공원묘지반대투쟁위원회에서는 2009. 9. 23. 경상남도 행정심판위원회에 호국원사업을 다른 곳에 옮기도록 하여 줄 것을 요청하는 ○○호국원(공원묘지)조성사업을 반대하는 주민의 탄원서를 제출하였다.
6. 판 단
가. 먼저, 이 사건 처분 관계법령에 대하여 살펴보면,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조, 제24조, 제25조, 제26조, 제28조, 제29조, 제30조, 제113조, 제139조, 같은 법 시행령 제2조, 제20조, 제22조, 제23조, 제25조를 종합해 보면, 도시관리계획은 특별시·광역시·시 또는 군의 개발·정비 및 보전을 위하여 수립하는 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획 등을 말하고, 동 관리계획은 특별시장·광역시장·시장 또는 군수가 관할구역에 대하여 입안하도록 규정되어 있으며, 도시관리계획의 입안권자가 동 계획을 입안할 때에는 주민의 의견을 들어야 하며, 그 의견이 타당하다고 인정되면 도시관리계획안에 반영하여야 하며, 동 관리계획 중 납골시설에 해당하는 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 도시관리계획의 결정은 지방의회의 의견을 들어야 하며, 관계 행정기관의 장과 미리 협의한 후 시·도 도시계획위원회의 심의를 거쳐 시·도지사가 직접 또는 시장·군수·구청장의 신청에 의하여 결정하여 이를 공보에 고시하고, 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다고 되어 있으며, 같은 법 제26조에는 이해관계자를 포함한 주민은 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 사항 등에 대하여 당해 도시관리계획을 입안할 수 있는 자에게 도시관리계획도서 및 계획설명서를 첨부하여 도시관리계획의 입안을 제안할 수 있고, 동 제안을 받은 자는 그 처리결과를 제안자에게 알려야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제139조에는 이 법에 따른 시ㆍ도지사의 권한은 시ㆍ도의 조례로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 위임할 수 있다고 규정하고 있고,「경상남도 사무위임 조례」에는 도지사의 사무 중「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제30조 및 같은 법 시행령 제2조에 의한 기반시설 중 도로, 납골시설에 대한 도시관리계획의 결정 및 변경결정, 협의, 고시, 열람에 관한 권한은 시장·군수에게 위임하는 것으로 규정되어 있다.
나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당여부에 대하여 살펴보면,
1) 우선, 행정계획의 성격에 대하여 살펴보면, 행정계획은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」등 관계 법령에 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐, 행정계획의 내용에 대하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다. 다만, 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호 간과 사익 상호 간에도 정당하게 비교·교량하여야 한다는 제한이 있는 것이므로, 행정주체가 행정계획을 입안·결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성·객관성이 결여된 경우에 한하여서는 그 행정계획결정이 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하게 된다. 이는 행정주체가「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제26조에 따른 주민의 제안을 도시관리계획에 반영할 것인지 여부를 결정하는 데 있어서도 동일하게 적용된다(대법원 2000. 3. 23. 선고 98두2768 판결, 대법원 2007. 1. 11. 선고 2006두8365 판결 등 참조)할 것이다.
2) 다음으로, 피청구인의 이 사건 통보 사유인 동 시설의 조성 내지 부지매입과 관련해서 주민들이 인지하지 못한 상태로 주민들과 의견이 다른 실정이며, 지역주민들이 얻을 수 있는 이익보다 그로 인해 침해될 수 있는 이익을 보호해야 할 의무가 있으며, 동 시설의 조성으로 예상되는 생활불편과 교통, 환경, 농산물 판매, 청정이미지 등을 종합적으로 고려할 때, 반대측 주민들의 권익침해가 예상된다는 13가지 사유에 대하여 살펴보면,
이 사건 군관리계획 입안 제안이 관계법령에 적합한 신청이었다 할지라도 공익상 필요한 경우에 행정청은 재량권을 행사할 수 있을 것이고 행정청이 재량권을 행사함에 있어서는 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호 간과 사익 상호 간에도 정당하게 비교·교량하여야 한다는 제한이 있는 것으로 특히, 민원신청에 대한 불이익 처분을 할 경우에는 그 처분으로 인한 사익의 침해보다도 중대한 공익상의 필요가 있어야 한다고 할 것인바, 피청구인은 2006. 3. 14. 청구인의 이 사건 도시계획시설 결정제안에 대하여 2007. 5. 10.까지 4차에 걸친 보완과정을 거쳐 청구인의 제안서를 받아들여 후속절차를 진행한 점, 2004년 사전 토지매입 시 주민들과 상의나 협의가 없었다고 할지라도 이 사건 계획시설결정 제안 시 까지 청구인은 지역주민에게 7회(2004. 10. 26./2005. 12. 2./2005. 12. 19./2006. 1. 2./2006. 2. 21./2006. 3. 16./2006. 4. 5.)의 설명과 78회에 걸쳐 300여명을 설득하고 신문에 광고 후 지역주민에게 500매를 발송하는 등 지금까지도 지역주민 의견수렴을 위해 노력하는 점, 피청구인이 2007. 5. 11. ○○○ 공고 제2007-357호로 2007. 5. 11. ～ 2007. 5. 24. 기간 중 이 사건 관련 주민공람공고 한 사항에 따르면 주민의견제출은 총 172건이며 그중 116건은 반영하고, 미반영은 56건으로 나타나있는바, 인정사실에 나타나 있는 불가사유 ②, ③, ⑥, ⑦, ⑧, ⑨, ⑩, ⑪, ⑬번 항목은 조치계획에 반영된 점, 2007. 5. 18. ～ 2009. 6. 8. 기간 중 피청구인의 관련부서 및 관련기관 협의에서도 모든 검토의견에 대하여 반영되도록 조치계획이 수립되어 있는 점, 피청구인의 의회에서도 이 사건 사업추진에 대하여 의견청취 후 2009. 5. 27. “호국원 조성사업으로 예상되는 생활불편과 교통, 환경, 문화, 농산물 판매, 청정이미지 등을 종합적으로 고려하여 군정에 보탬이 되도록 하고 충분한 대화 등을 통해 찬반주민 등 군민들의 권익이 침해되는 일이 없도록 할 것이며, 만일 사업을 추진하고자 한다면 장기적으로 군정발전 및 인근지역발전에 도움이 될 수 있도록 국비지원사업 등이 최대한 반영될 수 있도록 하여야 한다.”는 의견으로 조건부 가결한 점, 이상의 조치계획과 조건부사항들이 사업추진 시 반영되지 않을 경우 피청구인은 이를 불허할 수 있는 점, 이 사건 ○○호국원은「국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률」에 근거를 두고 조성되는 국립묘지이며 국가보훈처의 국책사업으로 국비 51억원이 기 투입되어 부지매입 등이 완료된 점 등을 종합적으로 고려할 때, 피청구인이 이 사건 군계획위원회 심의결과통보를 통하여 군계획시설 불가결정을 함으로써 얻어지는 공익과 청구인이 받게 되는 불이익을 비교해 볼 때 청구인이 손해를 입게 되는 부분이 결코 사익만이라고 볼 수 없고, 기 국비가 투입된 국책사업에 지장을 가져올 만큼 공익상의 필요가 중대하다고 보기도 어려워 보이므로 피청구인이 이 사건 행정계획을 입안·결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니했거나 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성·객관성이 결여된 경우에 해당된다고 보여지므로 이 사건 군계획위원회 심의결과(부결) 통보를 통한 군계획시설 불가결정처분은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분에 해당한다 할 것이다.
3) 한편, 피청구인은 군계획위원회는 군계획 및 관련분야에 전문적인 지식을 갖거나 학식이나 경험이 있는 자가 공적인 업무로 심의하였으므로 군계획위원회의 결정을 종합적으로 판단하여 처분한 이 사건 불가처분에 위법ㆍ부당한 점은 없다고 주장하나,
청구인의 군관리계획 입안제안에 대하여 불가결정을 함에 있어 군계획위원회 심의는 처분전 사전절차로서 관계법령이 정하는 바에 따라 절차적으로 기속됨은 당연하다 할 것이나 이는 어디까지나 행정기관 내부의 절차로서 피청구인이 그 심의결과에 기속된다는 어떤 법령상의 규정도 없고 실질적으로 기속이 된다 할지라도 군계획위원회 심의내용을 포함한 관련되는 이익들을 구체적으로 검토·판단하는 실체적 내용이 없이 심의결과 부결된 그 자체로서 청구인에 대한 대외적인 의사표시로서의 불가결정 사유가 될 수는 없는 것이며, 부당한 심의결과에 대하여는 적법하고 정당한 사유로써 심의결과와 다른 처분을 할 수도 있는 것이어서 단지 그 심의결과에 따라 처분한 것만으로 피청구인의 재량권행사의 하자를 치유하였다고 볼 수도 없을 것이다. 또한, 피청구인의 이 사건 군계획위원회 심의결과(부결) 통보를 통한 군계획시설 결정 불가처분을 함에 있어서도 그 사유들은 향후 동 시설의 조성으로 인하여 예상되는 추상적인 사유가 아닌 구체적이고 실체적인 이유와 근거를 제시하였어야 할 것으로 보이는바, 피청구인의 이 사건 처분은「행정절차법」및「민원사무처리에 관한 법률」을 위반한 이유불비의 처분으로서 그 절차에도 위법이 있다 아니할 수 없다.
4) 그러나, 이 사건 행정계획인 도시계획시설(납골시설, 도로)의 조성에 있어서는 청구인의 주장과 같이 국가보훈처에서 권역별로 국립호국원을 조성함으로써 참전·제대군인 등 국토방위 임무에 헌신하신 분들에 대한 명예선양을 위한 안장기반 조성 및 국민의 애국심 고취를 위하여 국책사업으로 추진하는 공익적 측면과 피청구인이 주장하는 호국원시설의 조성으로 주민생활불편과 교통, 환경, 농산물 판매, 청정이미지 등 13가지의 반대측 주민들의 권익침해가 예상된다는 공익적 측면이 충돌하고 있는바, 향후 이 사건 사업의 추진에 있어서 청구인은 피청구인과 긴밀하고 적극적인 협조를 통하여 반대측 주민들의 권익침해가 최소화 될 수 있도록 최선을 다해야 할 것이다.
다. 결 론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
