사 건 : 2016-760 감봉2월 처분 취소 청구
소 청 인 : ○○경찰서 경사 A
피소청인 : ○○경찰서장
주 문 : 피소청인이 2016. 10. 20. 소청인에게 한 감봉2월 처분은 이를 감봉1월로 변경한다.
이 유
1. 원 처분 사유 요지
소청인 A는 ○○지방경찰청 ○○경찰서(이하 ‘○○경찰서’라 한다.) ○○과 ○○지구대에서 근무하고 있는 경찰공무원이다.
소청인은 2015. 8. 17. 14:56:58경 경찰 대상업소인 ‘○○노래클럽’을 운영하는 B와 통화하는 등 2016. 7. 13.까지 도합 66회 통화하여 접촉하였으나 사전?후 신고를 하지 않았다.
이와 같은 소청인의 행위는 ?국가공무원법? 제56조(성실 의무) 및 제57조(복종의 의무) 등을 위반하여 같은 법 제78조(징계사유) 제1항에 해당되며, 그간 근무에 충실하였던 점 등 여러 정상을 참작하여 경찰공무원 징계양정 등에 관한 규칙 제9조(상훈감경)에 따라 ‘감봉2월’에 처한다는 것이다.
2. 소청 이유 요지
○○법원은 유흥업소 주인과 14회에 걸쳐 전화통화를 한 사실을 보고하지 않았다는 이유로 견책처분을 받은 경찰관(경감)이 낸 징계처분 취소소송(2011구합4336)에서 원고 승소 판결을 내렸고, 사행성 게임장 업주 김 모 씨와 40차례 통화를 하고도 지시와 달리 이를 청문관에게 신고하지 않아 견책처분을 받은 경찰관(경사)에게도 원고 승소 판결을 내린 바 있다.
위 판결의 요지는 ① 접촉사실을 신고할 경우 징계 외에도 조사결과에 따라 형사처벌을 받을 가능성도 있어 자진신고하지 않았다고 처벌한 것은 헌법이 규정한 진술거부권을 침해하였고, ② 지시 시행 이전에 이뤄진 접촉의 경우, 방법, 이유 등을 불문하고 단지 이를 신고하지 않았다는 것 자체가 비행행위로 간주해 징계함은 비위의 실체나 정도를 넘어선 징계의 가능성을 열어두는 것으로 위법하며, ③ 경찰공무원에게 과거에 수사대상업소의 업주와 접촉한 사실을 자발적으로 신고할 것을 유도함은 필요하고도 가능한 조치라고 할 수 있겠으나, 이를 넘어서 구체적인 유착행위의 유무와 관계없이 비위업소 업주와 접촉한 사실을 신고하지 않은 행위 자체를 유착 비위로 간주해 처벌이나 징계를 하는 것은 정당하다고 할 수 없다는 것이다.
또한 2014년 국정감사에서도 국회의원(C)도 ‘이 지침을 지키지 않았다는 이유로 견책이나 정직1월 등 징계처분을 받은 사례가 있고, 유착 비리 근절이라는 미명 아래 인간관계마저 통제하겠다는 것은 시대착오적 발상’이라고 비판을 한 사실이 있다.
한편 경찰감찰규칙 제7조(감찰관의 행동준칙) 제1호에서 감찰관은 관계 법령과 절차를 준수한다고 명시하고 있을 만큼 감찰관은 일반 경찰공무원보다도 고도의 준법성과 도덕성이 요구되는 신분이므로 위법 부당한 감찰활동을 하여서는 아니 된다고 하겠다.
그런데 이 사건 감찰조사를 한 감찰관은 앞서 본바와 같이 대상업소 업주와의 사적 접촉 금지 및 사전?후 신고지시는 판결로서 부당하다는 것과 통신비밀보호법 제11조(비밀 준수의 의무) 제3항과 제13조의 5(비밀 준수 의무 및 자료의 사용 제산) 등을 위반한 것임을 이미 인지하고 있었음에도 불구하고 자신의 권한을 남용하여 통화내역을 제출받아 감찰조사 결과보고서를 작성하는 등 지휘관에게 징계처분을 하도록 의견을 제시하였고, 이에 따라 이 사건 징계위원회는 피소청인의 징계요구에 의해 위법?부당한 징계의결을 하였던 것이다.
즉 ○○지방경찰청 청문감사담당관실 감찰관 경위 D는 2016. 7. ~ 9. 사이 같은 경찰청 ○○수사대 경찰관(성명불상)이 성매매 피의자 B를 수사 중 취득한 통신사실 확인자료(전화통화내역)를 징계에 사용할 목적으로 건네받아 위 B와 통화한 경찰관이 있는 지 확인을 하였으며, 이에 소청인들이 통화한 내역이 있다는 이유로 2016. 9.경 감찰관실에 출석토록 하여 진술서를 작성하게 하는 등 조사하였고, 피소청인은 이를 근거로 징계위원회에 회부한 것으로서 이에 대해 소청인은 2016. 10. ○○위원회에 진정서를 제출하였고, ○○지방검찰청에 통신비밀보호법 위반죄로 감찰관 및 수사경찰관을 상대로 수사 요청하는 진정서를 제출하였다.
따라서 소청인은 10년 이상 오랜 기간 동안 알고 지냈던 B와 전화통화한 경위를 자세히 소명하기에 앞서 이보다 우선하여 반드시 심사하여야 할 것은 이 사건 처분에 있어서 법령과 절차 준수 및 헌법 제18조(통신비밀 침해를 받지 아니할 권리)를 침해한 부분이 있는 지 여부이며, 이를 고의로 무시하고 부당한 감찰활동을 하였고, 이러한 불법증거자료를 그대로 인용한 이 사건 처분은 위법 부당하다고 할 것인바, 원처분을 ‘취소’해 달라는 것이다.
3. 판단
가. 징계사유의 존부
1) 소청인의 주장
소청인은 이 사건 징계사유로 적시된 사실관계 중 관련자 B와 전화 통화 등 접촉한 사실은 인정하고 있으나, 위 B가 불법업소를 운영하고 있는 줄 몰랐고, 성매매로 단속된 후 이러한 사실을 알게 되어 미처 신고하지 못하였으며, 또한 ○○법원(2011구합4336 구합4336) 징계처분취소 소송사건의 판결내용 등을 인용하면서 이 사건 징계사유와 관련된 지시 자체가 위법부당하다고 할 것이고, 담당감찰관이 같은 지방청 ○○수사대 경찰관으로부터 성매매(알선) 피의자인 관련자 B를 수사하면서 획득한 통신사실 확인자료를 징계에 사용할 목적으로 건네받은 사실은 경찰감찰규칙 제7조 및 통신비밀보호법 제11조 제3항 등을 위반하여 이 사건 처분은 부당하다 주장하고 있다.
2) 판단
먼저 ‘경찰 단속 대상업소 접촉금지’ 지시(이하 ‘이 사건 지시’라 한다.)는 현행 법규정상 불법이거나 불법의 소지가 있어 지도·단속이 필요한 ‘사행성 게임장?도박?성매매업소(유흥업소 포함)?불법 대부업’ 등 경찰 대상업소 운영자(명의자, 실업주 포함), 종사자 및 대상업소 운영 조직폭력배 등 일체의 관련자와 전화 통화(문자메시지?이메일 등 포함), 사적면담, 회식, 금전거래 등 부적절한 행위를 금지하는 것이다.,
따라서 이 사건 지시의 취지는 향응이나 부정청탁을 받은 자를 엄벌하려는 것이 아니라 대상업소 관련자와의 친분관계 성립을 원천적으로 차단하여 사전에 비위를 예방하려는 것인바, 경찰공무원들은 대상업소 운영자 등과 전화통화, 문자메시지, 사적면담, 회식, 금전거래 등 접촉행위를 일체 금지하고, 부득이하게 접촉해야 할 때는 신고하여야 마땅하다 할 것이다.
다만 친·인척간의 의례적인 접촉 등 명백히 대상업소 유착과 무관한 사안으로 대상자가 관련 소명자료 제출시 면책 검토 규정을 두고 있는데, 이는 ① 4촌 이내의 친·인척이 대상업소 운영(명의자·실업주 포함) 및 종사자로 관혼상제 등 의례적인 접촉일 경우, ② 접촉 당시에는 대상업소 관련자라는 사실을 알지 못했다가 사후에 알게 된 경우에는 그 시점으로부터 7일 이내 ‘사후 접촉사실 신고서’를 감찰기능에 제출한 경우에 한해 면책이 가능하며, ③ 기타 참작할 사유로 ‘합동심의위원회’에서 면책하기로 결정한 경우 등이다.
또한 경찰청은 이 사건 지시를 2010년 12월 전국에서 시행하도록 하달하였으나 이후 대상업소 개념이 모호하고 광범위하여 불필요한 면피성 신고를 양산하고 현장 경찰관들의 업무 부담, 공무상 접촉 시에도 사전?후 신고를 의무화하여 수사?첩보 수집 등 현장 치안활동을 위축시키는 등의 부작용이 있다고 지적되었고,
이에 경찰청은 2015. 3. 25. 대상업소 관련자와 사적 접촉을 차단하는 기본방향은 유지하되, 대상업소를 ① 성매매, ② 유흥업소, ③ 사행성 게임장, ④도박장, ⑤ 불법대부업으로 한정하였고, 112신고?단속?수사?정보수집 등 공무상 접촉임이 명백하고 공문서 등에 의해 접촉사유가 소명되는 경우는 별도신고를 필요로 하지 않으며, 일상적 첩보수집 등 공문서에 의해 증명되지 않는 접촉의 경우는 기존과 같이 시스템을 통해 전산신고가 가능하며, 반복접촉의 경우도 매번 신고하는 불편해소를 위해 최대 1주일 이내 기간을 정해 일괄 신고할 수 있도록 개선하였다.
그러므로 이 사건 지시는 경찰공무원과 대상업소 관련자 사이의 유착 및 금품 수수 동 비위행위의 소지를 원천 차단하여 경찰업무의 공정성에 관한 국민들의 신뢰를 얻고 위 단속과 관련한 법 집행력을 제고하는 한편 단속대상자의 순응을 확보하기 위한 것이라는 그 목적이 정당하고, 비위행위의 원천을 차단한다는 점에서 일정한 대상자들과의 일체 접촉행위를 금지하는 것이 위 공익의 달성을 위하여 적절한 측면이 있다고 인정되는바, 이로 인하여 사생활의 자유와 통신의 자유 등 경찰공무원의 기본권이 다소 제한된다고 하더라도 그와 같은 기본권 제한의 정도가 위 공익보다 더 중대하다고 볼 수 없는데다 경찰공무원은 국민과 국가에 대한 성실의무를 진다는 점까지 보태어 보면 과잉금지의 원칙을 위반하였다고 단정할 수 없을 것이다.
그런데 이 사건 증거 등 기록을 살펴보면 소청인은 대상업소 접촉금지 대상인 유흥업소 업주인 B와 2015. 8. ~ 2016. 7.까지 총 66회에 걸쳐 전화 통화 등 각 접촉한 것은 물론 이에 대한 신고의무를 이행하지 않은 사실은 인정되는바,
설령 소청인의 주장대로 대상업소 관련자인 B와 어떠한 유착행위가 없었고 위 B가 불법업소를 운영하고 있는 줄 몰랐고, 성매매로 단속된 후에야 이러한 사실을 알게 되어 미처 신고하지 못하였다고 인정하더라도 소청인은 사적으로 위 B와 전화통화 등을 통해 접촉을 지속하였고, 이에 대한 신고의무를 이행하지 않은 행위는 위 이 사건 지시를 위반한 행위임이 명백하다 할 것이므로 이 부분을 지적하는 소청인의 주장을 받아들이기 어렵다.
다음으로 소청인이 인용한 위 ○○법원의 징계처분취소 소송사건 판결문 중 이 사건 처분의 적법 여부에 관한 판단을 살펴보면, 법원에서는 이 사건 지시가 과잉금지 원칙을 위반하였다고 단정할 수 없으며, 향후 이 사건 지시 사안을 위반할 경우 엄중 문책할 수 있음은 별도로 논한다고 전제하면서 이 사건 지시의 시행 이전에 이루어진 접촉의 경위, 방법, 이유 등을 불문하고 단지 이를 신고하지 않았다는 것만으로 위 미신고행위 자체를 비위행위로 간주하여 당해 경찰공무원을 징계하는 것은 그 비위의 실체나 정도를 넘어선 징계의 가능성을 열어두는 것으로 위법하다고 하였다.
그러나 위 소송사건의 2심인 ○○고등법원에서는 이 사건 지시의 취지 등에 비추어 볼 때 통상의 경찰관이라면 대략 어느 시기까지의 접촉사실을 신고해야 하거나 어떤 행위가 업무목적 외 접촉사실로서 신고대상인지 여부를 충분히 예측할 수 있다고 보여 이 사건 지시가 명확성의 원칙이나 과잉금지의 원칙을 위반한 것이라고 볼 수 없다고 1심 관결을 취소하고 원고의 청구를 모두 기각하였다.
또한 다른 유사 소송사건에서도 이 사건 지시가 적법한 직무명령임을 명백히 하고 있어 이 사건 지시 자체의 부당성에 대한 소청인의 주장은 이유가 없다고 보일 뿐만 아니라 이 사건 지시의 시행 이후에 이루어진 전화 통화 등 소청인과 대상업소 관련자와의 접촉 사실만 징계사유로 삼은 이 사건 처분이 명백하게 위법?부당하다고 보기 어려워 소청인의 위 주장은 이유 없다 할 것이다.
다음으로 통신비밀보호법 제12조 제1호, 제2호, 제13조의5는 통신사실 확인자료의 내용은 통신사실 확인자료 제공의 목적이 된 통신비밀보호법 제5조 제1항에 규정된 범죄나 이와 관련되는 범죄를 수사?소추하거나 그 범죄를 예방하기 위하여 사용하는 경우 또는 위 범죄로 인한 징계절차에 사용하는 경우 등 외에는 사용할 수 없다고 규정하고 있고, 법원에서는 범죄로 인한 징계절차에 사용하는 경우란 통신사실 확인자료에 의하여 범죄의 구성요건이 충족되어 기소되거나 유죄판결을 받은 경우만을 의미하는 것이 아니라 비록 통신사실 확인자료만으로는 범죄의 구성요건이 충족되지 못하여 형사처벌이 어려운 경우라도 통신사실 확인자료에서 밝혀진 사유에 의하여 징계처분이 가능한 경우를 포함한다고 봄이 상당하다고 판시(대법원 2013. 5. 9. 선고 2012두11621 판결 참조)하고 있다.
따라서 담당 감찰관이 이 사건 각 처분에 위 소청인과 B의 통화내역을 사용하였다고 하여 통신비밀보호법에 위반된다고 볼 수 없고, 위 통신사실 확인자료를 소청인에 대한 징계절차에서 사용하였다고 하여 어떠한 위법이 있다고 할 수 없으므로 이 부분에 대한 소청인의 주장 역시 이유 없다.
3) 소결
앞서 살펴 본바와 같이 소청인도 이 사건 징계사유의 바탕이 된 비위사실관계에 대하여 시인하고 있어 이에 대해서는 당사자 사이에 다툼이 없다 할 것이며, 앞서 거시한 증거 등 이 사건 기록을 통해서도 징계사유가 존재함은 충분히 알 수 있다. 따라서 소청인의 이 건 경위 등에 대한 주장은 처분의 재량의 일탈ㆍ남용을 판단함에 있어 참고사항으로 고려될 뿐 징계사유 존부에 영향을 준다고 할 수 없고, 그렇다면 소청인의 이 같은 행위는 국가공무원법 제56조(성실 의무) 및 제57조(복종의 의무)를 위반하여 같은 법 제78조(징계사유) 제1항에 해당된다고 본 이 건 처분사유는 인정할 수 있다. 이와 다른 전제의 소청인의 주장은 이유 없다.
나. 징계양정의 적정
1) 경찰공무원은 고도의 준법정신과 도덕성이 요구될 뿐만 아니라 관련 법령과 각종 지시명령을 준수하여 성실하게 근무해야 하고, 이 사건 지시의 목적이 대상업소와의 접촉을 원천 차단하여 경찰 조직의 청렴성을 확보하고 이를 통한 국민의 신뢰성을 담보함에 있다고 할 때, 관련자와는 그 경위와 내용을 불문하고 당연히 접촉을 금지하여야 함에도 소청인은 이를 소홀히 하는 등 위 지시 명령을 위반하였다 할 것이다.
게다가 소청인은 경찰관으로서 근무한 그간의 경험에 비추어 B가 운영하고 있는 ○○노래클럽이 1종의 유흥주점으로서 풍속을 해하는 성매매업소임을 몰랐다고 부인하기는 다소 무리가 있어 그 비위의 정도가 결코 가볍지 아니하다고 할 것이다.
따라서 이와 같은 소청인의 행위는 경찰공무원 징계양정 등에 관한 규칙의 <별표 1> 징계기준에 의하면 성실의무 위반(카. 기타) 및 복종의 의무 위반(나. 기타)으로서 그 비위의 정도가 심하고 경과실인 경우 또는 비위의 정도가 약하고 중과실인 경우에는 ‘감봉’ 상당의 책임을 요구하고 있는 점,
같은 규칙 제8조 제3항에서는 징계처분을 받은 사람이 승진임용 제한기간이 끝난 후부터 1년 이내에 발생한 비위로 징계의결이 요구된 경우에는 1단계 위의 징계로 의결할 수 있다고 규정하고 있고, 소청인이 2013. ○○. ○○. 음주교통사고로 강등처분을 받은 사실과 이 건이 승진임용 제한기간이 끝난 후 1년 이내에 발생한 비위로 징계의결이 요구되어 1단계 위로 가중할 필요가 있다 할 것인 점,
이 사건 징계위원회에서 소청인이 2014. ○○. ○○. ○○청장 표창을 수여받은 공적 등도 참작하였다고 보여 이 사건 징계양정을 판단함에 있어 무리가 없는 점 등을 종합해 볼 때, 자신의 근무태도에 대한 진지한 반성 및 향후 유사 행위의 재발 방지를 위해 엄중히 문책할 필요가 있다고 할 것이다.
2) 그러나 이 사건에 있어서 객관적 증거자료인 전화통화 내역이외에 소청인의 비위사실에 대한 입증이 관련자 B의 진술에만 의존하였다고 추단되며, 소청인이 해당업소를 출입한 사실이 있다고 진술한 B는 이를 번복하고 있고 소청인도 전면 부인하고 있어 이 부분을 감안하게 되면 이 사건 처분이 다소 중하여 형평성 측면에서 불공평하고, 소청인의 반성과 개전의 정이 현저한 점 등을 부가한다면 원처분은 다소 과중하여 그 징계책임을 감경해주는 것이 바람직하다고 판단된다.
4. 결론
그렇다면 이 청구는 일부 이유 있으므로 국가공무원법 제14조 제5항 제3호에 따라 원처분을 변경하기로 하여 주문과 같이 결정한다.
