2018-055,「식품위생법」위반 과징금 부과처분 취소청구

1. 사건개요

   청구인은 ○○시 ○○2길 ** 소재에서 ‘○○치킨○○점(이하 ’이 사건 업소‘라 한다)’이라는 상호의 일반음식점을 운영하는 사람으로, 2017. 10. 20. 22:00경 이 사건 업소에 찾아온 최○○(여, 17세) 등 3명의 청소년에게 신분증을 확인하지 않고 주류를 판매하다 ○○경찰서 단속경찰관에게 적발되어, 2018. 2. 5. 피청구인으로부터「식품위생법」제44조(영업자의 준수사항) 위반에 따른 과징금(23,400,000원) 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 받자, 이 사건 위반행위에 고의가 없었고 그로 인한 수익이 소액(29,500원)에 불과함에도 이 사건 처분으로 경제적으로 막대한 불이익을 받게 되는 등 이 사건 처분은 청구인에게 가혹하다고 주장하며, 2018. 2. 23. 이 사건 처분의 취소(감경)를 구하는 행정심판을 청구하였다.

2. 청구취지

   피청구인이 2018. 2. 5. 청구인에게 한「식품위생법」위반 과징금(23,400,000원) 부과처분은 이를 취소한다. 

3. 당사자 주장요지

 가. 청 구 인

   청구인은 피청구인이 적법한 절차에 따라 이 사건 처분을 하였다고는 하나, ①청구인은 사업의 경험이 적었고 고의가 아닌 실수에 의했던 점, ②이 사건으로 인한 수익이 29,500원에 불과한 점, ③이 사건 업소는 청구인 가족의 유일한 생계수단이며 9명의 직원의 직장인 점, ④과거 동일한 법 위반 전력이 없다는 점, ⑤농협은행에 1억 8천만원의 대출금이 있고 매달 상환하고 있는 경제적 어려움에 처해 있는 점, ⑥손님이 먹다 남은 음식을 포장해주는 등 음식물쓰레기를 줄이기 위해 노력하고 있다는 점, ⑦무엇보다 청구인이 이 사건을 깊이 반성하고 있다는 점 등을 감안하면 피청구인이 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익목적보다 청구인이 입게 될 불이익이 더욱 크므로 이 사건 처분은 청구인에게 가혹하고, 이 사건 과징금 처분으로 변경되기 전의 당초 영업정지 30일 처분 중 2일간 영업정지처분이 집행된 점을 고려하면 이 사건 과징금 처분은 위법하다. 

 나. 피청구인

  1) 청구인은 식품접객 영업자로서 주류를 판매하는 이 사건 업소에 출입하는 손님들의 청소년 여부를 확인하여 성인들에게만 주류를 판매함으로써 유해약물로부터 청소년들을 보호해야할 의무가 있는데, 청구인은 2017. 10. 20. 20:00분경「청소년보호법」위반으로 적발 당시 너무 바빠 청소년의 연령을 확인하지 않고 술과 안주를 판매한 사실이 있다고 시인하였고, 2017. 11. 13. ○○검찰청 ○○지청으로부터 기소유예처분을 받았으며, 이 사건 과징금 처분으로 변경되기 전의 영업정지처분(2018. 1. 2. ～ 2018. 1. 31.)이 집행될 당시(2018. 1. 2.) 청구인이 ○○시 보건위생과에 직접 방문하여 이 사건 영업정지처분을 과징금 처분으로 변경해 달라고 요청함에 따라 피청구인은 청구인에게 2018. 1. 2. 계속 이 사건 업소를 영업하여도 됨을 안내 하였는바, 식품접객 영업자가 준수해야 할「식품위생법」제44조 제2항의 규정 위반 건에 대하여 관계법령의 규정에 따라 처분한 이 사건 처분은 적법하다.

  2) 다음 세대의 주역인 청소년들을 유해한 환경으로부터 차단하고 보호하여 탈선방지와 건강한 사회인으로 성장시키기 위한 노력은 국가 뿐 만 아니라 학교, 가정, 그리고 국민 모두가 해야 할 중대한 사안이며「청소년보호법」위반에 대한 행정제재는 청소년 보호의식과 준법정신을 고취시키고자 하는 공익적 목적에 따라 이루어진 것으로서, 청구인의 업소에 내린 행정처분은 개인이 받는 손해보다 훨씬 크고 중요하다 할 것이다. 따라서 이 사건 처분은 청소년들의 탈선을 예방하고 보호하기 위한 우리 사회 공익 실현의 목적에 따라 적법하고 정당하게 이루어진 처분이므로 이 사건 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 한다.

4. 관계법령

 가.「식품위생법」제44조, 제75조, 같은 법 시행령 제53조 관련 [별표1]

 나.「식품위생법 시행규칙」제89조 관련 [별표23]

5. 판 단

 가. 사실인정

   청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 각종 증거자료 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

  1) 청구인은 ○○시 ○○2길 **(○○동, 1층) 소재 ‘○○치킨○○점’이라는 상호의 일반음식점(95.50㎡, 식품접객업)을 전 영업주 조○○으로부터 영업자지위를 승계하고 2017. 7. 31.부터 현재까지 운영하고 있는 자이고, 이 사건 처분 이전에 다른 행정처분을 받은 사실이 없다.

  2) 청구인은 2017. 10. 20. 22:00경 이 사건 업소에서 청소년 최○○(여, 17세) 등 3명에게 신분증을 확인하지 않고 소주1병, 맥주 500CC 3잔 등 14,500원 상당을 판매하다가 ○○경찰서 소속 단속경찰관에게 「청소년보호법」 위반자로 적발되었다.

  3) 피청구인은 2017. 10. 30. 청구인에게 청소년 주류제공을 이유로 영업정지 2개월에 대한 처분 사전통지를 하면서 처분에 따른 의견 제출을 요청하였고, 청구인이 2017. 11. 2. 피청구인에게 사법처리 결과가 나올 때까지 행정처분을 유예해 달라는 의견서를 제출함에 따라, 피청구인은 2017. 11. 7. 이 사건 「식품위생법」 위반업소 행정처분 유예를 결정하였다.

  4) 청구인은 2017. 11. 13. 광주지방검찰청 ○○지청으로부터 기소유예 처분을 받고, 2017. 12. 22. 피청구인에게 “2018. 1. 2.부터 이 사건「식품위생법」위반업소 행정처분(영업정지 1개월)이 집행되도록 선처”를 구함에 따라, 피청구인은 2017. 12. 27. 청구인에게 영업정지 1개월(2018. 1. 2. ~ 2018. 1. 31.) 처분을 하였으나, 청구인의 요청에 의해 2018. 1. 2. 이 사건 영업정지처분에 갈음하는 과징금 처분으로 변경할 것을 결정하고 같은 달 5일 청구인에게 다음과 같이 통지하였다.

   - 행정처분 변경사항 알림

위반업소 현황

행정처분 내용

업종

업소명

소재지

대표자

위반내용

변경전

변경후

일반

음식점

○○치킨○○점

○○시 ○○2길 **

(○○동, 1층)

장○○

청소년

주류제공

영업정지 1개월

(‘18. 1. 2. ~ ’18. 1. 31.)

과징금 부과

  5) 피청구인은 2018. 1. 5일과 같은 달 25일 ○○세무서장에게 이 사건 업소의 연간 매출액 조회를 요청하였고, 2018. 2. 1. ○○세무서장이 이 사건 업소의 영업기간(2017. 7. 31. ～ 2017. 12. 31.) 중 연간매출액 (251,854,787원)을 회신하자, 2018. 2. 5. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다.

   - 이 사건 과징금 산출 내역

     ‧ 매출금액 산출기간 : 2017. 7. 31. ～ 12. 31.(5월)

     ‧ 매출총금액 : 251,854,787원

     ‧ 과징금 등급 : 12등급(780,000원/일)

     ‧ 부과액 : 23,400,000원(780,000원 * 30일)

   - 이 사건 처분내용

업 소 명

소 재 지

업주명

위반내용

행정처분 내역

과징금 부과

납부기간

○○치킨

○○점

(일반음식점)

○○시 ○○2길 **

장○○

청소년 

주류제공 

2,340만원

2018.3.7.까지

 나. 이 사건 처분의 위법․부당 여부  

   1)「식품위생법」제44조 제2항에 따르면 식품접객 영업자는「청소년보호법」제2조 따른 청소년에게 주류를 제공하는 행위를 하여서는 아니 된다고 규정하고 있고, 같은 법 제75조 제1항 제13호는 영업자가 법 제44조 제2항을 위반한 경우 영업허가 또는 등록을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 그 영업의 전부 또는 일부를 정지하거나 영업소 폐쇄를 명할 수 있다고 규정하고 있으며, 행정처분의 세부기준에 관해 같은 법 시행규칙 제89조(행정처분 기준) [별표23] Ⅱ. 개별기준 3. 식품접객업 11호 라목은 “청소년에게 주류를 제공하는 행위(출입하여 주류를 제공한 경우 포함)”를 한 경우 1차 위반 시 영업정지 2개월의 행정처분을 하도록 규정하고 있고, 같은 조 [별표23] Ⅰ.일반기준 15호에는 위반사항 중 그 위반 정도가 경미하거나 사소한 부주의로 인한 경우 또는 검사로부터 기소유예 처분을 받거나 법원으로부터 선고유예의 판결을 받은 경우 등에 대해서는 정지처분 기간의 1/2 이하의 범위에서 그 처분을 경감할 수 있다고 규정하고 있으며, Ⅲ. 과징금 제외 대상 제3호에서 식품접객업은 청소년에게 주류를 제공하는 행위를 한 경우 과징금 부과 제외 대상으로 규정하고 있다. 다만 위 규정에도 불구하고 [별표23] Ⅰ.일반기준의 제15호에 따른 경감대상에 해당하는 경우(성매매알선 등 행위의 처벌에 관한 법률 제4조에 따른 금지행위를 한 경우는 제외한다)에는 과징금 처분을 할 수 있다고 규정(Ⅲ. 과징금 제외 대상 제4호)하고 있다. 한편「식품위생법 시행령」제53조 관련 [별표1] 1.일반기준, 나목에서는 영업정지에 갈음한 과징금부과의 기준이 되는 매출금액은 처분일이 속한 연도의 전년도의 1년간 총매출금액을 기준으로 한다. 다만, 신규사업‧휴업 등으로 인하여 1년간의 총매출금액을 산출할 수 없는 경우에는 분기별‧월별 또는 일별 매출금액을 기준으로 연간 총매출금액으로 환산하여 산출한다고 규정하고 있다.

  2) 대법원은 2012. 5. 10. 선고 2012두1297 판결)에 따르면 “행정법규 위반에 대한 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로, 반드시 현실적인 행위자가 아니라도 법령상 책임자로 규정된 자에게 부과되고, 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없더라도 부과할 수 있다”라고 판시(대법원 2012. 5. 10. 선고 2012두1297 판결)하고 있는바, ○○경찰서장이 피청구인에게 통보한 적발보고서, 검사의 기소유예처분, 청구인의 의견제출서 및 심판청구서 등을 통해 청구인이 청소년에게 주류를 제공했다는 점을 확인할 수 있고, 이를 보면 청구인의「식품위생법」위반사실이 명백하여 피청구인이 관계 법령에 의거 행정처분 절차를 거쳐 청구인에게 한 이 사건 처분에는 위법함이 없다할 것이다.

  3) 또한 청구인은 2018. 1. 5. 이 사건 과징금 처분으로 변경되기 전의 당초 영업정지 30일 처분 중 2일간 영업정지를 이행하였기에 이 사건 과징금을 산정함에 있어 2일에 해당하는 과징금은 제외되어야 한다고 주장하므로 살피건대, 피청구인은 2017. 12. 27. 청구인에게 영업정지 1개월(2018. 1. 2. ~ 2018. 1. 31.) 처분을 하였으나, ①청구인의 요청에 의해 2018. 1. 2. 이 사건 과징금 처분으로 변경할 것을 결정하였는바, 즉시 청구인에게 이 사건 업소를 계속하여 영업하여도 된다고 대면 안내하였다는 피청구인의 주장을 신뢰할 수 있고, ②「식품위생법 시행규칙」제90조에 따라 허가관청은 영업정지처분을 한 경우 통상 그 처분이 개시되는 날에 영업소명, 처분내용, 처분기간 등을 적은 게시문을 해당 처분을 받은 영업소의 출입구나 그 밖의 잘 보이는 곳에 붙여두고 있으나, 피청구인은 이 사건 업소에는 위 게시문을 부착하지 아니한 점, ③2018. 1. 5. 청구인에게 통지된 행정처분 변경사항에는 기(旣) 영업정지 집행일수를 제외하지 않고 있음을 볼 때, 청구인의 주장은 이유 없다할 것이다.

  4) 다만 “제재적 행정처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 그 위반의 정도, 당해 처분에 의하여 달성하려는 공익상의 필요와 개인이 입게 될 불이익 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·교량하여 판단”(대법원 2000. 4. 7. 선고 98두11779 판결, 대법원 2006. 4. 14. 선고 2004두3854 판결 등 참조)해야 할 것이다. 살피건대, 청구인이 2017. 7. 31.부터 이 사건 업소를 운영한 이래로「식품위생법」등 관계법령을 위반한 전력이 없고, 검사의 기소유예 처분에서 보듯이 이 사건 위반행위는 그 고의성이 경미하거나 실수에 의한 경우라고 볼 수 있으며, 이 사건 처분으로 부채 상환에 따른 경제적 어려움과 이 사건 적발이후 청구인이 위반사실에 대해 깊이 잘못을 뉘우치고 있는 점 등을 종합하면, 청소년을 유해환경으로부터 보호하며 국민보건의 증진에 이바지함을 목적으로 제정된 관계법의 공익적 가치를 고려한다 하더라도 이 사건 처분으로 청구인이 입게 될 불이익이 더 큰 것으로 보여 이 사건 처분은 청구인에게 다소 가혹한 처분이라 할 것이다.

6. 결  론

   그렇다면, 청구인의 이 사건 청구는 일부 이유 있다고 인정되므로 이를 감경하기로 하여 주문과 같이 재결한다.