사 건 명  요양병원개설허가의무 이행청구

사 건 번 호  행심 제2012-110호 

재 결 일 자  2012. 4. 17.

재 결 결 과  인용

재결 요지

  청구인은 의료기관 개설 허가 신청을 하였으나,피청구인은 요양병원개설불허가처분을 하였고 이에 청구인은 원처분의 취소를 구하는 행정심판을 제기하여 원처분을 취소한다는 재결을 받았으나 피청구인이 재결의 취지에 따른 처분을 하지 않았으므로 이러한 사실에 대하여 관계법령에 의해 피청구인의 부작위는 재결의 기속력에 반하는 위법한 부작위로서, 달리 청구인의 이 사건 신청을 거부할 새로운 사유가 없는 이상 피청구인은 청구인에게 요양병원개설허가를 이행함이 타당하다 할 것이다. 

주     문

  피청구인은 청구인의 2012. 2. 21.자 요양병원개설허가신청에 대하여 허가를 이행하라.

청구 취지

  피청구인은 청구인의 2012. 2. 21.자 요양병원개설허가신청에 대하여 허가를 이행하라. 

이     유

  1. 사건개요

    청구인은 요양병원 용도로 건축허가를 득한 부산광역시 ○구 ○○동 3가 14-1번지 소재 건물(이하 “사건건물”이라 한다)에 요양병원을 개설코자 2012. 2. 21. 피청구인에게 의료기관 개설 허가 신청(이하 “이 사건 신청”이라 한다)을 하였으나, 피청구인은 2012. 2. 23. ①주민들의 피해현황 호소문 등을 검토한 결과 주민의 행복추구권과 공익 침해 등이 인정되고, ②서구 노인요양시설 확충률은 111%로서 신규요양병원개설 필요성 낮으며, ③서구는 대학병원 3, 종합병원 1, 요양병원 2개소 등 의료수요를 충분히 충족하고 있고, 요양병원 과다로 인한 피해가 우려된다는 사유로 청구인에 대하여 요양병원개설불허가처분(이하 “원처분”이라 한다)을 하였다. 이에 청구인은 2012. 3. 2. 원처분의 취소를 구하는 행정심판을 제기하여 2012. 3. 20. 원처분을 취소한다는 재결을 받았으나 피청구인이 재결의 취지에 따른 처분을 하지 않으므로 피청구인의 의무이행을 구하는 행정심판을 청구하였다.

2. 청구인 주장 요지

    이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

    가. 청구인은 2011. 4월경 요양병원 설립을 위하여 관할 서구청과 서구보건소에 요양병원 설립의 가능 여부를 문의하여 긍정적인 답변을 얻고, 위 사건건물을 임차하여 건물주 이동운의 동의를 얻어 2011. 8. 25. 부산광역시 서구청장으로부터 의료시설(요양병원)용도로 사건건물의 건축(증축)허가를 받았고, 2012. 1. 18. 준공승인을 받았으며, 이후 청구인은 2012. 2. 21. 사건건물에 요양병원의 개설을 위하여 피청구인에게 ‘BH대학 효 요양병원’이라는 명칭의 의료기관 개설 허가 신청을 하였으나 피청구인은 2012. 2. 23. 인근 주민의 민원 등의 사유를 들어 불허가처분을 하였다.

    나. 이에 청구인은 2012. 3. 2. 부산광역시행정심판위원회에 피청구인의 불허가처분의 취소를 구하는 심판을 제기하였고, 2012. 3. 20. 인용재결을 받았으나 피청구인은 인용재결에도 불구하고 여전히 종전의 불허가 이유만을 되풀이하며 재결의 취지에 따른 처분 의무를 이행하지 않고 있다. 위원회의 인용재결은 피청구인으로 하여금 재결의 취지에 따른 적극적 행위를 하도록 구속하는 적극적 효력과 재결에 저촉되는 행위를 하여서는 아니된다는 소극적 효력을 포함하는 것이라 할 것이다. 따라서 처분청은 동일한 사정 아래에서는 같은 내용의 처분을 되풀이 하는 것은 허용될 수 없다. 그런데 피청구인은 불허가 처분을 취소하는 형성적 재결에도 불구하고 이미 위법․부당한 것으로 판단된 종전 불허가 사유를 되풀이하며 적극적 처분의무를 의도적으로 해태하고 있다.

    다. 위와 같이 행심2012-067호 사건의 인용재결 취지에 따라 피청구인은 청구인에게 요양병원개설허가처분을 하여야 할 법률상 의무가 발생하였음에도 불구하고 이를 고의적으로 지연하며 위법한 부작위 상태를 방치하고 있는바, 이는「행정심판법」제49조제1항에서 규정하고 있는 인용재결의 기속력을 정면으로 위반하는 것이라 할 것이다.

    라. 청구인은 사전 문의절차를 거쳐 부산광역시 서구청으로부터 사건건물을 요양병원 용도로 건축허가를 얻었고 준공승인까지 받았으며 요양병원개설을 위한 의료관계법령에 따른 시설기준을 모두 갖추어 허가신청을 한 것이었음에도 불구하고 피청구인은 합당한 이유도 없이 최종단계에서 이를 불허한 것도 모자라, 이젠 피청구인의 불허가 처분이 위법하여 취소한 재결청의 인용재결 조차 무시하는 태도를 취하고 있다.  피청구인의 이러한 태도로 인하여 청구인은 현재 막대한 정신적․물질적 피해를 입고 있다. 청구인은 요양병원 설립을 위해 건축비용, 의료시설 비용 등 막대한 투자비를 융통하여 지출한 상태에서 병원개설이 지연됨으로 인해 수익도 없이 매일 수 백 만원의 예상치 못한 금융비용만 감수해야 하는 처지에 놓여 있다. 이에 청구인은 절박한 심정으로 본 건 청구에 이르게 되었는바, 피청구인은 하루라도 빨리 청구인의 요양병원개설을 허가하여야 할 것이다.

3. 피청구인 주장 요지

    피청구인은 다음과 같이 주장한다.

    가. 먼저 피청구인의 원처분은 인근주민 이○○외 324명의 진정서, 요양병원 개설시 주민피해 호소문, 수차에 걸친 반대집회 등 인접주민들의 간절한 요구를 무시 할 수 없는 상황이고, 주민의 요구를 무시하고 법대로 허가 시 주민들의 극단적인 행동이 예견되었고, 또한 우리구의 노인요양시설 확충률, 요양병원 과잉 개설로 인한 폐해, 인근 토성초등학교 교사 및 학부모들의 허가반대 진정서 등 이 사건 허가를 통해 침해당할 우려가 있는 공익 등을 종합적으로 검토하여 내린 부득이한 처분이다.

    나. 청구인의 주장에 대해「의료법」및 전국 요양병원 현황을 살펴보면「의료법」제1조에서는 “모든 국민이 수준 높은 의료혜택을 받을 수 있도록 국민의료에 필요한 사항을 규정함으로서 국민의 건강을 보호하고 증진하는 데에 목적이 있다”라고 목적을 규정하고 있으나, 2010년 전국 요양병원 782개소에 대한 건강보험 심사평가원의 평가 결과 부산지역 106개소 중 1등급은 16개소로 요양병원 난립으로 인한 수준 높은 의료혜택을 받을 수 없는 실정이며, 전국적으로 요양병원 과다로 인한 폐해가 속속 들어나고 있는 실정이고, 인근 주민들의 생존권적 반대와 새로 제기 된 인접한 토성초등학교의 교사 및 학부형들의 요양병원 허가 반대 진정서 등 허가로 인해 침해당할 공익적 측면 등을 종합적으로 검토해 볼 때 청구인의 불허가 취소 주장은 인근 다수 주민과 초등학교 학생들의 현실적인 문제점을 직시하지 못하고 있다.

    다. 청구인은 현재 막대한 정신적 물질적 피해를 입고 있다고 주장하고 있으나 인근 주민들의 진정내용을 종합해 보면, 이 사건 요양병원 개설과 관련하여 2011년 9월부터 지역주민 300여명이 구청장실 집단 방문, 2011.12.1자 부산시장 및 서구청장에게 요양병원 건립 허가 요청 시 즉시 반려하라는 내용의 진정민원 제기, 2012. 2. 27.자 민원인이 부산광역시 서구청장에게 토성동에 건축허가 된 노인요양병원 건립반대관련건과 관련하여 요양병원 개설허가 요청 시 즉각 반려하라는 진정서를 제출하였으며, 피청구인은 각종 질병 및 병원균들이 빌라와 마주보게 설치한 창문 및 환풍기, 실외기를 통하여 배출되어 인근주민에게 무방비로 유입되어 유아 및 청소년, 노인분들에게 심각한 병원균으로 인한 질병 유발이 된다고 주장하며, 또한 요양병원 후문 앞은 어린이 보호구역으로 병원 운영 시 타지역 방문객들의 통행에 의한 교통사고 및 학생들 통행 장애와 지가 하락 등 인근 주민들의 생존권적인 반대도 간과할 수 없는 현실이다.

    라. 2011년 보건복지통계연보를 보면 부산시의 요양병원은 105개 (서울68개, 경기도 153개, 경남54개, 울산27개, 대구36개 등)로 타 시도에 비해서 월등히 많은  숫자이며, 또한 서구의 노인요양시설 확충률(총정원/이용대상자 수)도 111%로서, 노인전문요양시설(정원343명/현원214명)은 정원이 미달된 상태이다.

    마. 전국적으로 노인요양시설과 요양병원 과다로 인한 병원 경영난 및 환자유치를 위한 과다경쟁 등이 발생되고 있으며 이러한 사실은 각종 언론보도를 통해 전달  되어 익히 알 수 있는 부분 입니다. 결국 이러한 부분이 과잉진료로 이어질 것이고, 그 진료에 대한 비용은 국민들이 납부한 건강보험료에서 지급이 되므로 결코 간과할 수 없는 부분이라 할 것이며, 피청구인이 이러한 문제점을 사전에 예방하고자 내린 처분이므로 청구인의 주장은 부당하다.

    바. 위와 같이 피청구인의 원처분은 인근 주민들의 생존권적 투쟁과 초등학교 학부형들의 반대 진정서 등 공익적 측면을 고려한 부득이한 처분이며 또한 요양병원의 과다로 인한 여러 가지 사회적 문제 등 혼란을 예방하고, 공익을 지키고자 내려진 적법한 처분으로서 청구인의 청구는 인용될 수 없으며, 청구인의 심판청구가 인용된다면 이 사례를 이용하여 앞으로 여러 시설들에서 경쟁적으로 요양병원 개설신청이 쇄도할 것이고 이는 요양병원 과다로 인한 불법 탈법 등 파행적인 병원운영으로 사회문제화 될 것이 명확함으로 청구인의 본 심판 청구는 기각되어야 한다.

4. 이 사건 처분의 위법․부당여부

    가. 관계법령

     ○「행정심판법」제49조

    나. 판    단

      (1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서와 첨부서류 등 각종 자료를 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

       (가) 청구외 이동운은 2011. 8. 25. 부산광역시 서구청장으로부터 의료시설(요양병원)의 용도로 사건건물의 건축(증축)허가를 받았고, 2012. 1. 18. 준공 승인을 받았다.

       (나) 청구인은 2012. 2. 21. 사건건물에 요양병원을 개설하기 위하여 ‘BH 효 요양병원’이라는 명칭으로 의료기관 개설 허가 신청을 하였다.

       (다) 피청구인은 2012. 2. 23. 주민들의 피해현황 호소문 등을 검토한 결과 주민의 행복추구권 등 공익 침해, 신규 요양병원개설 필요성 낮고, 서구는 의료수요를 충분히 충족하고 있으며, 요양병원 과다로 인한 피해가 우려된다는 등의 이유로 원처분을 하였다.

       (라) 청구인은 2012. 3. 2. 원처분의 취소를 구하는 행정심판을 제기하여 2012. 3. 20. 원처분을 취소한다는 재결을 받았으나, 피청구인이 재결의 취지에 따른 처분을 하지 않는다는 이유로 2012. 4. 6. 피청구인의 요양병원개설허가의 이행을 구하는 행정심판을 청구하였다.

      (2)「행정심판법」제49조제1항은 “심판청구를 인용하는 재결은 피청구인과 그 밖의 관계 행정청을 기속한다.” 라고 규정하고 있고, 같은 법 제49조제2항 및 제3항의 규정에 의하면 ‘신청에 따른 처분이 절차의 위법 또는 부당을 이유로 재결로써 취소된 경우에는 행정청은 지체 없이 이전의 신청에 대하여 재결의 취지에 따라 처분을 하여야’ 함을 알 수 있다.

       (가) 살피건대, 청구인은 2012. 3. 2. 피청구인의 원처분을 취소하여 달라는 행정심판을 청구하였고 우리 위원회는 2012. 3. 20. 원처분이 부적법한 처분이라는 이유로 재결로써 이를 취소하였으므로, 피청구인은「행정심판법」제49조의 규정에 따라 지체 없이 청구인의 이 사건 신청에 대하여 재결의 취지에 따른 처분을 하여야 할 법적 의무를 지게 되었다고 할 것이고

       (나) 청구인은 취소 재결의 기속력을 확보하기 위하여 피청구인의 허가의무 이행을 구하는 심판을 제기하였는바, 피청구인의 이 사건 답변서에 의하면 피청구인은 위 취소 재결서를 수령하였고 재결의 취지에 따라 지체 없이 청구인에게 요양병원개설 허가를 하였어야 함에도 불구하고 이를 이행하지 아니한 사실이 인정된다. 따라서 이러한 피청구인의 부작위는 재결의 기속력에 반하는 위법한 부작위로서, 달리 청구인의 이 사건 신청을 거부할 새로운 사유가 없는 이상 피청구인은 청구인에게 요양병원개설허가를 이행함이 타당하다 할 것이다.

5. 결   론

    그렇다면, 청구인의 청구는 이유 있다 할 것이므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.